Mindestabstände dürfen Windenergie nicht in sensible Naturräume drängen – Die Länderöffnungsklausel im Baugesetzbuch
Leitsätze
- Je weiter die Windenergienutzung von den Siedlungsgebieten entfernt stattfinden soll, desto weiter wird sie in Naturräume mit artenschutzrechtlichen Konflikten gedrängt.
- Die Akzeptanz vor Ort wird durch pauschale Abstände nachweislich nicht erhöht.
- Der Schutzabstand einer Windenergieanlage zu Wohnbebauungen sollte nicht über das Maß hinausgehen, das sich – für die jeweilige Generation der Windenergieanlage – aus Lärmschutzgründen und nach dem baurechtlichen Rücksichtnahmegebot ergibt.
1. Die neue Länderöffnungsklausel im Baugesetzbuch
Am 14. August 2020 ist das „Gesetz zur Vereinbarung des Energieeinsparrechts für Gebäude und zur Änderung weiterer Gesetze“ in Kraft getreten. Mit Artikel 2 des Gesetzes wurde § 249 Absatz 3 Baugesetzbuch (BauGB) neu gefasst. Hiernach können die Länder durch Landesgesetze bestimmen, dass Vorhaben zur Nutzung der Windenergie nur dann die Privilegierung im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB genießen, wenn sie einen Mindestabstand zu bestimmten Arten der Wohnbebauung einhalten. Der auf Landesebene festgelegte Mindestabstand darf bis zu 1.000 Metern betragen.
2. Folgen für die Flächenverfügbarkeit
Was aber wäre die Folge solcher Mindestabstände zur Wohnbebauung, vor allem, wenn das zulässige Maß von 1.000 Metern ausgeschöpft wird?[1]
Das Umweltbundesamt hatte bereits vor dem Gesetzesvorhaben angesichts der schon damals schwelenden Diskussion untersucht, inwieweit solche Mindestabstände die aktuell auf Regionalplanungsebene ausgewiesenen Flächen für die Windenergie beschneiden würden. Das Ergebnis: Pauschale Abstände, die über das Maß hinausgehen, die aus Lärmschutzgründen und nach dem baurechtlichen Rücksichtnahmegebot notwendig sind, führen bei der Mehrheit der deutschen Bundesländer zu einer deutlichen Reduzierung der ausgewiesenen Flächen.[2] In Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen beispielsweise verblieben schon bei 600 Metern nur noch etwa 40 Prozent der derzeit geplanten Windflächen, bei 800 Metern weniger als 20 Prozent und bei 1.000 Metern Abstand in Nordrhein-Westfalen gar nur noch etwa 15 Prozent und in Schleswig-Holstein sogar weniger als 10 Prozent.[3] Das entspräche dann schon fast bayerischen Verhältnissen, wo der Windenergieausbau seit der Einführung der 10-H-Regelung praktisch zum Erliegen gekommen ist.
Dass Windenergieanlagen angesichts ihrer Höhe, Rotationsbewegung und Lärm-Emissionen nur mit einem gewissen Schutzabstand zur Wohnbebauung errichtet werden sollten, ist ein zweifellos berechtigtes Anliegen. Während man vor wenigen Jahrzehnten noch ohne großes Zögern Kohlekraftwerke mitten in den Städten errichtete[4], war bei der Gesetzgebung zur Windenergie bereits klar: Die Anlagen müssen aus Rücksicht auf die dort lebenden Menschen außerhalb von Siedlungsgebieten stehen. Das öffentliche Interesse an einem verstärkten Ausbau der Windenergienutzung sollte aber gleichfalls gesetzlich manifestiert werden. Anlagen zur Nutzung der Windenergie erhielten daher mit § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiertes Baurecht im Außenbereich. Unvermeidliche Folge dieser Rücksichtnahme auf den Menschen ist nur eben auch: Je weiter die Windenergienutzung von den Siedlungsgebieten entfernt stattfinden soll, desto weiter wird sie in die Naturräume gedrängt. Soll die Energiewende umgesetzt werden, müssen die für die Windenergienutzung ausgewiesenen Flächen, die durch Mindestabstände wegfallen würden, an anderer Stelle neu ausgewiesen werden. Die Flächen für die Windenergienutzung würden also zwangsläufig weiter in die Naturräume verlagert, wo es unweigerlich zu artenschutzrechtlichen Konflikten käme. Schon jetzt, ohne pauschale Mindestabstände, werden die Flächen ohne maßgebliche Artenschutz-Konflikte immer knapper.[5]
Demgegenüber hat sich jedoch gezeigt, dass sich die Akzeptanz vor Ort durch pauschale Abstände entgegen der Intention des Gesetzgebers nicht erhöht. Als viel wirkungsvoller erweisen sich in Sachen Akzeptanzförderung unter den Anwohnenden eine frühe und faire Beteiligung sowie finanzielle Teilhabe.[6] Diese Zusammenhänge zeigen sich auch in der Beratungstätigkeit des KNE sehr deutlich. Geht es um die Akzeptanz unter den Anwohnenden, sind pauschale Siedlungsabstände nicht das richtige Mittel.
Nun ist das Gesetz allerdings Realität. Inwieweit es in den einzelnen Bundesländern noch politischen Spielraum gibt, geringere Abstände als die möglichen 1000 Meter festzulegen, bleibt zu beobachten.
3. Chance moderater Mindestabstände: Nebeneffekt in Raumordnung und Bauleitplanung
Ein möglicher Weg, die Länderöffnungsklausel sinnvoll zu nutzen, und dennoch die Windenergie nicht weiter als unvermeidbar in die Naturräume zu verlagern, könnte in der Festlegung moderater Mindestabstände, deutlich unter 1.000 Meter, liegen. Das Maß müsste sich dafür vor allem an den bau- und immissionsschutzrechtlich ohnehin erforderlichen Abständen von Windenergieanlagen der aktuellen Generation orientieren. Solche moderaten Mindestabstände zur Wohnbebauung hätten einen nicht zu vernachlässigenden Nebeneffekt im Bereich der Raumordnung und der Bauleitplanung.
Beide stehen vor dem Dilemma, dass sich bislang kein Vorgehen herauskristallisiert hat, harte Tabuzonen um Wohngebiete herum rechtssicher festzulegen. Immer wieder werden von den Gerichten Planungsfehler festgestellt, die je nach Konstellation und Gericht zur Unwirksamkeit der betroffenen Pläne führen können.[7] Die Gerichte verlangen zwar die Festsetzung harter Tabuzonen um Wohngebiete, wo Errichtung und Betrieb von Windenergieanlagen aufgrund des Immissionsschutzes oder des baurechtlichen Rücksichtnahmegebotes rechtlich ausgeschlossen ist.[8] Ungeklärt ist jedoch, wie sich das Maß dieser Schutzabstände rechtssicher bestimmen lässt.[9] Gerungen wird zum Beispiel um die Frage, ob die Schutzzonen um Wohnbebauung anhand von Referenzanlagen hinsichtlich ihrer potenziell bedrängenden Wirkung oder hinsichtlich ihrer Schall-Emissionen bestimmt werden sollen. Die Planungspraxis harrt – wie wir aus Gesprächen mit Praktikern wissen – bei beiden Varianten bereits der Klagen gegen ihre Festlegungen, weil von den Gerichten nur entschieden, nicht aber begründet wurde, weshalb gerade bei Abständen bis zum Zweifachen der Anlagenhöhe sicher von einer bedrängenden Wirkung auszugehen[10], bei Abständen ab dem Dreifachen der Anlagenhöhe eine bedrängende Wirkung auszuschließen sein soll.[11] Nicht ersichtlich ist auch, weshalb mit Blick auf die Schall-Emissionen einer Referenzanlage von deren Regelbetrieb ausgegangen werden kann[12] und nicht ein – durchaus üblicher – schallreduzierter Betrieb angenommen werden müsste. Immerhin geht es hier um die Bestimmung der Flächen, auf denen die Windenergienutzung rechtlich ausgeschlossen ist.
Ein gesetzlich festgelegter Mindestabstand zur Wohnbebauung würde als Schutzabstand klar eine harte Tabuzone definieren, da dann innerhalb des entsprechenden Abstands die Nutzung von Windenergie ohne Interpretationsspielraum rechtlich ausgeschlossen wäre. Alle weiteren Debatten um die richtige Referenzanlage, die Grenze zur bedrängenden Wirkung sowie zu einem immissionsschutzrechtlichen Ausschlussbereich wären damit gegenstandslos. Regional- und Bauleitpläne hätten ein Risiko der Unwirksamkeit weniger zu tragen.
Fazit
Die naturverträgliche Energiewende ist eine der großen Herausforderungen unserer Zeit. Die Windenergienutzung mit umfangreichen pauschalen Abständen zur Wohnbebauung immer weiter in die Naturräume zu drängen, würde die Erreichung dieses Ziels massiv gefährden.
Das KNE plädiert daher dafür, die Länderöffnungsklausel mit Bedacht zu nutzen, und dabei dringend darauf zu achten, dass möglichst zwei Prozent der Landfläche für die Nutzung der Windenergie verfügbar bleiben, ohne weiter in Naturräume eindringen zu müssen, die unter Artenschutzgesichtspunkten sensibel sind.
Eine Chance, die neue Länderöffnungsklausel sinnvoll zu nutzen – weniger im Interesse der Akzeptanz als zugunsten der Regional- und der Bauleitplanung –, sehen wir in der Festlegung moderater Mindestabstände, die insbesondere in Ländern mit hoher Siedlungsdichte deutlich unter 1.000 Metern liegen sollten.
Zur wirksamen Förderung der Akzeptanz in der anwohnenden Bevölkerung empfehlen wir frühe und faire Beteiligungsverfahren und die Sicherstellung regionaler Wertschöpfung.
[1] In Thüringen liegt bereits seitens der CDU-Fraktion ein Gesetzentwurf über einen einheitlichen Mindestabstand von 1.000 Metern vor: http://www.parldok.thueringen.de/ParlDok/dokument/77350/drittes_gesetz_zur_aenderung_der_thueringer_bauordnung_einfuehrung_einer_abstandsregelung_von_windkraftanlagen_zur_wohnbebauung.pdf, letzter Abruf: 28.10.2020.
[2] Analyse der kurz- und mittelfristigen Verfügbarkeit von Flächen für die Windenergienutzung an Land, Umweltbundesamt (Hrsg.), Juni 2019: https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/376/publikationen/climate_change_38_2019_flaechenanalyse_windenergie_an_land.pdf; Auswirkungen von Mindestabständen zwischen Windenergieanlagen und Siedlungen – Auswertung im Rahmen der UBA-Studie „Flächenanalyse Windenergie an Land“, Umweltbundesamt (Hrsg.), März 2019: https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/2019-03-20_pp_mindestabstaende-windenergieanlagen.pdf.
[3] Analyse der kurz- und mittelfristigen Verfügbarkeit von Flächen für die Windenergienutzung an Land, Umweltbundesamt (Hrsg.), Juni 2019: https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/376/publikationen/climate_change_38_2019_flaechenanalyse_windenergie_an_land.pdf, S. 94. Eine Studie im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums kommt zu dem Schluss, dass durch einen Mindestabstand von 1.000 Metern, je nachdem ob er auch bezogen auf Wohnbebauung im Außenbereich gelten soll, im Bundesdurchschnitt 10 bis 40 Prozent der bislang zur Nutzung der Windenergie ausgewiesen Flächen verloren gingen, auch hier mit sehr großen regionalen Unterschieden – je nach Siedlungsdichte mit Verlusten in NRW von ca. 75 Prozent, in Schleswig-Holstein bis zirka 95 Prozent. Wissenschaftliche Fundierung der Beratungen zu Abstandsregelungen bei Windenergie an Land, Navigant Energie Germany GmbH in Zusammenarbeit mit Fraunhofer IEE (2019), S. 25 ff.: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Studien/wissenschaftliche-fundierung-der-beratungen-zu-abstandsregelungen-bei-windenergie-an-land.pdf?__blob=publicationFile&v=4, letzter Abruf: 30.10.2020.
[4] So zum Beispiel das Heizkraftwerk Reuter West in Berlin, Ende der 1980er Jahre.
[5] So beruhen nach einer Umfrage der FA-Wind fast drei Viertel aller Klagen gegen Windenergieprojekte auf Artenschutz-Gesichtspunkten: FA Wind (2019): Hemmnisse beim Ausbau der Windenergie in Deutschland –Ergebnisse einer Branchenumfrage, https://www.fachagentur-windenergie.de/fileadmin/files/Veroeffentlichungen/Analysen/FA_Wind_Branchenumfrage_beklagte_WEA_Hemmnisse_DVOR_und_Militaer_07-2019.pdf
[6] Hübner, G., Pohl, J., Hoen, B., Firestone, J., Rand, J., Elliott, D., Haac, R. (2019): Monitoring annoyance and stress effects of wind turbines on nearby residents: A comparison of U.S. and European samples. In: Environment International 132, 2019, S. 1-9; siehe hierzu auch unsere Wortmeldung zur Studie von Hübner et al. vom 4. Februar 2020 „Fairness ist wichtiger als 1.000 Meter Mindestabstand“: https://www.naturschutz-energiewende.de/kompetenzzentrum/presse/pressemitteilungen/fairness-wichtiger-als-1-000-meter-mindestabstand/.
[7] So z. B. OVG Lüneburg, Urteile vom 7. Februar 2020 – 12 KN 75/18 und vom 25.4.2019 – 12 KN 22/17, Rn. 80 m.w.N.; OVG Münster, Urt. v. 5.7.2017 – 7 D 105/14.NE, Rn. 41 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, Rn. 138. (Hier wird zumindest angenommen, dass sich die falsche Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen in Bezug auf die Abstände zur Wohnbebauung nicht auf das Planungsergebnis ausgewirkt habe.); OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 5.7.2018 – OVG 2 A 2.16, Rn. 96; OVG Magdeburg Urteil vom 21. Oktober 2015 – 2 K 109/13, Rn. 44 ff; OVG Schleswig, Urteil vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, Rn. 65.
[8] BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 – 4 CN 2.12, Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 5.7.2018 – OVG 2 A 2.16, Rn. 96.
[9] Zu den Erfordernissen im Einzelnen und m.w.N. siehe Nils Wegner, Fehlerquellen von Windkonzentrationszonenplanungen – ein Update, Würzburger Berichte zum Umweltenergierecht Nr. 37 vom 14.12.2018, S. 9.
[10] OVG Münster, Urteil vom 9.8.2006 – 8 A 3726/05; dem folgend OVG Lüneburg, bspw. Urteile vom 13.7.2017 – 12 KN 206/15, Rn. 37 ff. und vom 26.10.2017 – 12 KN 119/16, Rn. 80.
[11] Noch einmal klarstellend OVG Lüneburg, Urteil vom 13.7.2017 – 12 KN 206/15, Rn. 42.
[12] OVG Münster, Urt. v. 5.7.2017 – 7 D 105/14.NE, Rn. 46 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 5.7.2018 – OVG 2 A 2.16, Rn. 96.
