!Antwort

Was ist die Ausgangssituation?

Für die Errichtung von PV-Freiflächenanlagen (PV-FFA) und Agri-PV-Anlagen^[1] sind in aller Regel Bebauungspläne aufzustellen sowie die Flächennutzungspläne anzupassen (siehe KNE (2022a)). Dies liegt an der fehlenden generellen Privilegierung solcher Anlagen im bauplanungsrechtlichen Außenbereich.^[2] Die sogenannten Oster- und Sommerpakete der Bundesregierung haben Anreize für den Bau von PV-FFA und Agri-PV-Anlagen auch in Landschaftsschutzgebieten geschaffen.^[3] Insofern stellt sich die Frage nach der rechtlichen Einbettung dieser Anlagen neu. Denn allgemein dürften solche Vorhaben in vielen Fällen den Schutzzielen (z. B. Landschaftsschutz, Erholungswert, Schutz von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten) der jeweiligen Schutzgebietsverordnung entgegenstehen, womit der Bau unzulässig wäre. Angesichts der erheblich gesteigerten Ausbauziele im Bereich der Photovoltaik besteht jedoch ein großes Interesse der Politik und von Flächeneigentümern, Gemeinden und Projektierern nach rechtssicheren Möglichkeiten, entsprechende Anlagen auch in Landschaftsschutzgebieten zu errichten. Öffnungsklauseln bieten eine gute Möglichkeit, die Flächenpotenziale der Landschaftsschutzgebiete für die Energiewende zu erschließen, ohne ganze Flächen aus ihnen auszugliedern oder gar das ganze Gebiet seines Schutzstatus zu berauben (vgl. KNE (2022b)).

Was sind Landschaftsschutzgebiete und welche naturschutzrechtlichen Anforderungen gelten dort?

Landschaftsschutzgebiete sind rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Erforderlichkeit lässt sich anhand der Aufzählung innerhalb des § 26 BNatSchG konkretisieren.^[4] Laut dem Bundesamt für Naturschutz (BfN) gab es Ende 2019 fast 9.000 Landschaftsschutzgebiete, die mit rund zehn Millionen Hektar gut ein Viertel der Gesamtfläche Deutschlands einnahmen (einschließlich der 12 Seemeilen Zone „Küstenmeer“ in Nord- und Ostsee).^[5] Eine Bewirtschaftung in Form einer natur- und landschaftsverträglichen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ist gemäß § 26 Abs. 2 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 BNatSchG erlaubt. Folglich handelt es sich nicht um „unberührte Natur“, sondern um Kultur- oder Erholungslandschaften^[6],  in denen jedoch alle Handlungen verboten sind, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.

Die konkrete und rechtsverbindliche Ausgestaltung von Landschaftsschutzgebieten erfolgt durch die Ausweisung in einer Schutzverordnung (SchuVO).^[7] Diese SchuVO enthält den Schutzgegenstand (Gebiet), den Schutzzweck, die notwendigen Ge- und Verbote sowie die erforderlichen weiteren Ermächtigungen gemäß § 22 BNatSchG. Regelmäßig enthält die SchuVO ein allgemeines Bauverbot, jedoch kann eine gewisse Bebauung aufgrund bereits enthaltener Ausnahme- oder Befreiungsvorschriften möglich sein. Dies wird als relatives Veränderungsverbot bezeichnet.^[8] Im Vergleich zum sogenannten absoluten Veränderungsverbot (Naturschutzgebiet gem. § 23 BNatSchG oder Kernzone von Biosphärenreservaten gem. § 25 BNatSchG) ist damit die Errichtung von PV-Anlagen zumindest nicht generell ausgeschlossen. Dennoch bedarf es einer tiefgreifenden Prüfung der naturschutzrechtlichen Anforderungen im Einzelfall. Der Schutz von Lebensräumen (Tieren und Pflanzen) und der Landschaftsschutz können – in Abhängigkeit von der Anlagengröße – der Errichtung unüberwindlich entgegenstehen.

Ausgestaltung von Öffnungsklauseln

Ausgehend von diesen Grundlagen kann eine Öffnungsklausel in der SchuVO als Absatz oder als eigener Paragraf eingefügt werden. Die Entscheidung bleibt dem Verordnungsgeber überlassen. Zwei Beispiele.

Beispiel 1:

§ 7 Vorhaben in Bauleitplänen: Sollen in Bauleitplänen [...] (PV-Freiflächenanlagen und Agri-PV-Anlagen) dargestellt oder festgesetzt werden, so sind diese Darstellungen oder Festsetzungen mit dieser Landschaftsschutzgebietsverordnung vereinbar, wenn der Landkreis im Aufstellungsverfahren zum Bauleitplan erklärt, dass diese Einrichtungen an der im Bauleitplan bezeichneten Stelle dem Charakter und dem besonderen Schutzzweck dieser Verordnung nicht widersprechen.“^[9] (Ergänzung in Klammern durch den Verfasser)

Geprüft werden könnte, ob durch einen Zusatz eine Verknüpfung zu etwaigen Ausbauzielen hergestellt werden kann. Vorstellbar ist etwa die Vorgabe, einen gewissen Prozentsatz der Landesfläche für die Nutzung von solarer Strahlungsenergie zur Erzeugung von Strom durch Freiflächen-Photovoltaikanlagen in Bebauungsplänen der Gemeinden auszuweisen.^[10] Möglicherweise ließe sich in Anlehnung an solche Vorgaben eine Begrenzung auch für das konkrete Landschaftsschutzgebiet erreichen, um einer übermäßigen Beplanung mit PV-Anlagen vorzubeugen.

Beispiel 2:

§ 1 Abs. 2: „Die Flächen innerhalb des räumlichen Geltungsbereiches eines Bebauungsplanes im Sinne des § 30 des Bundesbaugesetzes und innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile im Sinne des § 34 des Bundesbaugesetzes sind nicht Bestandteile des Landschaftsschutzgebietes.“^[11]

Diese zweite Alternative hat den Vorteil, dass sie in ihrer Wirksamkeit bereits höchstrichterlich bestätigt wurde.^[12] Hier böte sich ebenfalls an, die Verknüpfung mit etwaigen Flächenzielen zu prüfen. Zudem sollte die Klausel noch in ihrem Anwendungsbereich eingeengt werden, wenn von der Öffnung ausschließlich PV-FFA und Agri-PV profitieren sollen. Die erfassten Bebauungspläne dürften dann einzig der Verwirklichung solcher Anlagen dienen.

Öffnungsklauseln haben vereinzelt Kritik in der juristischen Fachwelt ausgelöst. Kritikpunkte waren dann: eine dadurch fehlerhaft werdende Schutzgüterabwägung, die mangelnde Bestimmtheit des Schutzgebiets – daher drohende Nichtigkeit der SchuVO – und eine Umgehung der Zuständigkeit des Verordnungsgebers.^[13]

Rechtliche Anforderungen

Grundsätzlich ist eine Bauleitplanung in bestehenden Schutzgebieten nur möglich, wenn dabei der SchuVO nicht widersprochen wird.^[14] Ein solcher Widerspruch würde der Genehmigungsfähigkeit des Bebauungsplans entgegenstehen (§§ 6 Abs. 2 i. V. m. 10 Abs. 2 S. 2 BauGB). Eine mögliche Planung in die Befreiungslage hinein findet jedenfalls dann ihre Grenzen, wenn dadurch die SchuVO des Landschaftsschutzgebietes an Funktion einbüßen würde.^[15]

Hinreichende Bestimmtheit

Für die Bestimmtheit der Öffnungsklausel ist zunächst an verfassungsrechtliche Grundlagen anzuknüpfen. Aus Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz ergibt sich, dass im Lichte der Rechtssicherheit, die Gebote der Rechtsklarheit und ausreichenden Bestimmtheit aller Rechtsvorschriften gewährleistet sein müssen.^[16] Das Bestimmtheitsgebot findet seine Grenzen und ist somit verletzt, wenn eine willkürliche Handhabung der Norm möglich wird.^[17] Für den zu erlassenden Bebauungsplan gelten dieselben Maßstäbe.^[18]

Beachtung der zugrundeliegenden Schutzgebietsabwägung

Aus der bereits angesprochenen Erforderlichkeit der SchuVO für ein Landschaftsschutzgebiet lassen sich Schlussfolgerungen für die zugrundeliegende Abwägung treffen. Im Zusammenspiel mit § 20 Abs. 2 und § 2 Abs. 3 BNatSchG ergibt sich, dass hierfür die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der betreffenden Fläche maßgeblich ist.^[19] Diesen stehen regelmäßig die Interessen der Grundstückseigentümer (Art. 14 Grundgesetz) und solche des Staates bzw. der Öffentlichkeit gegenüber.^[20] Hier kommt es durchaus zu Zielkonflikten, da Ziele des Klimaschutzes (Ausbau erneuerbarer Energien) mit denen des Umwelt- und Naturschutzes kollidieren (können). Aus Sicht des Verordnungsgebers genügt es dabei, wenn die o. g. Interessen generell berücksichtigt wurden und eine Würdigung auch im konkreten Einzelfall erfahren.^[21] So hat der Verordnungsgeber einen gewissen Spielraum, die Angelegenheit in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz – Recht der kommunalen Selbstverwaltung).

Besonders hinzuweisen ist auf die Möglichkeit, zur Erhaltung des Schutzzwecks trotz PV-Bebauung gewisse Puffer- und Randzonen entweder in die SchuVO oder in den konkreten Bebauungsplan aufzunehmen.^[22] Letzteres ist aufgrund des geringeren Aufwands und der größeren Flexibilität hinsichtlich der einzelnen Anlage und den Gegebenheiten vor Ort wohl vorzuziehen. Dazu bietet sich die Erstellung von Empfindlichkeitskarten an.^[23] Überdies kann hier die baurechtliche Abwägung zu einem anderen Ergebnis als die naturschutzrechtliche Abwägung kommen. Denn bei der Aufstellung der SchuVO gelten teilweise andere Kriterien als später bei der Aufstellung der konkreten Bebauungspläne. Zu dieser Divergenz konsultieren Sie gern unsere bisherigen Publikationen (KNE (2022a) und KNE (2022b)). Sichergestellt sein muss, dass durch die Öffnungsklausel die Unterschutzstellung des Landschaftsschutzgebiets im Ergebnis nicht ins Leere läuft.^[24]

Wahrung der Zuständigkeit

Die Zuständigkeiten für den Erlass bzw. die Anpassung der SchuVO und den Erlass eines Bebauungsplans liegen oftmals bei unterschiedlichen Behörden. Damit nicht eine unzuständige Behörde eine – dann unwirksame – SchuVO-Änderung vornimmt, sollte ein Vorrang zugunsten des Bauplanungsrechts in den betreffenden Gebieten geregelt werden.^[25] Um dies rechtssicher auszugestalten, sollte die Vorrangregelung ausdrücklich in die Öffnungsklausel aufgenommen werden. Dies könnte beim obigen Beispiel Nr. 2 ansonsten für Unklarheit sorgen. Eine Klarstellung könnte lauten:

„Diese Regelung ist im Sinne einer Vorrangregelung zugunsten des jeweiligen Bebauungsplans zu verstehen und lässt den Gebietsumfang sowie die Grenzen des Landschaftsschutzgebiets unangetastet.“

Höchstmögliche Rechtssicherheit

Um die Rechtssicherheit einer Öffnungsklausel in der Praxis zu erhöhen und die Handhabung zu vereinfachen, bietet sich die parallele Erstellung einer „groben“ Zonierung an, die jedoch unterhalb der Schwelle des § 22 Abs. 1 S. 3 BNatSchG bleiben kann. Eine „echte“ Zonierung im Sinne dieser Norm geht mit einem erheblichen administrativen, zeitlichen und finanziellen Aufwand einher, den viele Verordnungsgeber bzw. Gemeinden scheuen werden. Eine „grobe“ Zonierung mit Ausweisung der besonders sensiblen und schützenswerten Flächen, die keinesfalls für PV-Anlagen verwendet werden dürfen, sollte somit eine erhebliche praktische Hilfe für den Erlass der späteren Bebauungspläne darstellen. Damit erhielten Projektierer eine weitere Orientierung über potenzielle Flächen, die jedoch Abweichungen im Einzelfall nicht prinzipiell ausschließen.

Trotz der oben angeführten bestätigenden Rechtsprechung ist eine Öffnungsklausel aufgrund der dargestellten, weit aufgefächerten rechtlichen Anforderungen risikobehaftet. Das Ergebnis einer etwaigen gerichtlichen Überprüfung ist nicht vorhersehbar. Insbesondere die Einführung des überragenden öffentlichen Interesses von erneuerbaren Energien im neuen § 2 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (siehe KNE-Podcast: Die Erneuerbaren und das überragende öffentliche Interesse“ und KNE-Wortmeldung: Zum Grundsatz des „überragenden öffentlichen Interesses und der öffentlichen Sicherheit“) und die Verpflichtungen in Hinblick auf die Biodiversitätskrise sind zu berücksichtigen.

Fazit

Öffnungsklauseln in die Schutzverordnungen von Landschaftsschutzgebieten aufzunehmen, bietet eine rechtlich steuerbare Möglichkeit, PV-Anlagen in Landschaftsschutzgebieten zu verwirklichen. Dies ist jedenfalls, gegenüber einer Ausgliederung der betreffenden Fläche aus dem Landschaftsschutzgebiet zu bevorzugen, weil diese damit dem besonderen Naturschutz nicht nahezu unwiederbringlich verloren geht. Eine Herausforderung wird es sein, die Öffnungsklausel anhand der dargestellten rechtlichen Kriterien rechtssicher zu formulieren. Dies sind hinreichende Bestimmtheit, ausbalancierte Abwägung der Interessen und Wahrung der Zuständigkeiten und Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Schutzgebiets. Ein Rest an Rechtsunsicherheit lässt sich derzeit vermutlich nicht gänzlich verhindern. Andererseits gibt es schon höchstrichterlich bestätigte Beispiele und auch die Urteile selbst liefern bereits zusätzliche wertvolle Hinweise.

^[1] Das sind PV-Anlagen, die auf derselben Fläche mit einer landwirtschaftlichen Nutzung kombiniert werden.

^[2] Die teilweise Privilegierung von PV-Anlagen im baurechtlichen Außenbereich entlang von bestimmten Verkehrswegen wurde Anfang 2023 mit dem Gesetz zur sofortigen Verbesserung der Rahmenbedingungen für die erneuerbaren Energien im Städtebaurecht in das BauGB aufgenommen, Bundesgesetzblatt Teil I - Gesetz zur sofortigen Verbesserung der Rahmenbedingungen für die erneuerbaren Energien im Städtebaurecht - Bundesgesetzblatt (letzter Zugriff: 24.01.2023).

^[3] Siehe hierzu z. B. die erhöhten Ausbauzahlen von 215 Gigawatt bis 2030 aus § 4 Nr. 3 EEG 2023, die vereinfachten Förderbedingungen für Agri-PV-Anlagen auf Acker- und Grünlandflächen, §§ 37, 48 EEG 2023 und die Erleichterungen für PV-Bürgerenergiegesellschaften im Sinne von §§ 3 Nr. 15 und 22 Abs. 3 EEG 2023.

^[4] Z. B. Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts, Regenerationsfähigkeit und nachhaltige Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und Landschaft.

^[5] Internetseite Bundesamt für Naturschutz (BfN) zu Landschaftsschutzgebieten (letzter Zugriff: 24.01.2023).

^[6] Albrecht in Giesberts/ Reinhardt BeckOK Umweltrecht, 63. Ed. 2022, BNatSchG, § 26 Rn. 36.

^[7] Beachte jedoch abweichend die Festsetzung innerhalb von sog. Landschaftsplänen in NRW, Exkurs: Der Landschaftsplan in NRW, Link zur Internetseite (letzter Zugriff 24.01.2023).

^[8] Albrecht, ebenda, BNatSchG § 26 Einführung.

^[9] Vgl. Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Untereichsfeld“ für die Stadt Duderstadt usw. vom 11.05.2005, Link zum Dokument (letzter Zugriff: 24.01.2023).

^[10] Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. 3 Niedersächsisches Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes und zur Minderung der Folgen des Klimawandels, Link zum Dokument (letzter Zugriff: 24.01.2023)

^[11] Vgl. Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Rheinhessisches Rheingebiet“ vom 17.03.1977, Link zum Dokument (letzter Zugriff: 24.01.2023).

^[12] Vgl. OVG Rheinland-Pfalz Urteil vom 17.08.2002 – 8 C 11279/01, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 20.05.2003 – 4 BN 57.02, Link zum Dokument (letzter Zugriff: 24.02.2023)

^[13] Vgl. Fischer-Hüftle, Zum Verhältnis von Landschaftsschutzverordnung und Bebauungsplan, NuR 2003, 127; Ell, „Öffnungsklausel“ in Landschaftsschutzverordnung, NVwZ 2004, S. 182; Weitzel/ Baum, Rückweichklauseln in Landschaftsschutzgebiets-Verordnungen bundesrechtskonform, NuR 2004, S. 511.

^[14] BVerwG, Urt. v. 07.06.2001 – 4 CN 1/01, NVwZ 2001, 1280 (1281).

^[15] Müller, Zur Zulässigkeit von Öffnungsklauseln in Landschaftsschutzgebieten, NVwZ 2005, S. 526.

^[16] Antoni in Hömig/ Wolff, Grundgesetz, 13. A. 2022, Art. 20 Rn. 11 f.

^[17] BVerfG, Beschl. vom 6. Juni 1989 – 1 BvR 921/85 – BVerfGE 80, 137-170 „Reiten im Walde“; BVerwG, Beschl. vom 20. August 1997 – 8 B 170/97 – BVerwGE 105, 144-153.

^[18] Für den jeweils zu erlassenden Bebauungsplan gelten insoweit die allgemeinen Anforderungen an diesen aus dem BauGB. Das Verhältnis zum (lediglich vorbereitenden) Flächennutzungsplan ist indes nicht geklärt, das Entwicklungsgebot aus § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB kann jedoch auf diesem Wege grundsätzlich berücksichtigt werden. Probleme entstehen zudem dann, wenn es sich um Flächen im unbeplanten Innenbereich (§ 34 Abs. 1 BauGB) handelt – hier dürfte es regelmäßig an der hinreichend bestimmbaren Abgrenzung zum Landschaftsschutzgebiete mangeln, vgl. Müller, ebenda, S. 527.

^[19] BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 – 7 CN 1/08, NVwZ 2009, 719 Rn. 30.

^[20] Vgl. VGH Mannheim Beschl. v. 09.05.1995 – 5 S 2153/94, NVwZ-RR 1996, 17.

^[21] OVG Münster, Urt. v. 19.01.2001 – 8 A 2049/99, NVwZ 2001, 1179 (1180).

^[22] Vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 22.07.1988 – 20 A 793/87, NVwZ-RR 1989, 403.

^[23] Vgl. hierzu den Europäische Kommission Leitfaden zum sog. „wildlife sensitivity mapping“, Link zum Dokument (letzter Zugriff: 24.01.2023)

^[24] Müller, ebenda, S. 528.

^[25] Müller, ebenda, S. 528.