Naturverträglichen Ausbau der Photovoltaik verstärken
Anlässlich der bevorstehenden zweiten und dritten Lesung des Erneuerbaren-Energien-Gesetzes 2021 im Deutschen Bundestag setzt sich das Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende mit einigen Naturschutzaspekten des EEG 2021 auseinander.
Der Gesetzentwurf für das EEG 2021 sieht eine deutliche Erhöhung des Ausbaupfades für die Photovoltaik (PV) vor. Der jährliche Zubau soll von 2,5 auf 4,6 Gigawatt erhöht werden mit einem Gesamtziel von 100 Gigawatt im Jahr 2030. Sowohl Naturschutz- als auch Energieverbände fordern einen deutlich höheren Zubau.
Gebäudepotenzial für Ausbau der Photovoltaik nutzen
Im Sinne einer naturverträglichen Energiewende ist dem Zubau von PV-Anlagen auf, an oder in einem Gebäude oder einer Lärmschutzwand (Gebäudeanlagen) gegenüber dem Zubau von PV-Freiflächenanlagen (PV-FFA) der Vorzug zu geben. Der Zubau von Gebäudeanlagen erweist sich grundsätzlich am naturverträglichsten, da bei diesen im Gegensatz zu PV-FFA kein weiterer Flächenbedarf durch Belastung oder Versiegelung entsteht. Vielmehr kann das große Potenzial der Gebäudeflächen genutzt werden, das in Deutschland für PV-Dachanlagen bei zirka 260 Gigawatt liegt, von denen Ende 2017 mit 31 Gigawatt nur etwa 12 Prozent bebaut waren.
Das im EEG festgelegte Ziel eines Anteils von 65 Prozent erneuerbarer Energien am Strommix im Jahr 2030 kann aber allein durch den Zubau von Gebäudeanlagen nicht erreicht werden. Zur Zielerreichung bedarf es gerade auch der kostengünstig zubaubaren PV-FFA.
Der EEG-Entwurf setzt für den erforderlichen Zubau sowohl der Gebäudeanlagen als auch der PV-FFA wenig neue Anreize. Positiv ist, dass es für Gebäudeanlagen künftig ein eigenes Ausschreibungssegment geben soll, so dass diese im Ausschreibungsverfahren nicht mehr gegenüber den kostengünstigeren PV-FFA das Nachsehen haben. Ein zusätzliches Ausschreibungssegment für Gebäudeanlagen auf Parkplätzen wäre hilfreich, da auch diese innerhalb der bisherigen Ausschreibungen nicht konkurrieren können.
PV-Pflicht ausweiten
Als wirksamer Anreiz zur besseren Erschließung der Potenziale der Gebäudeanlagen könnte eine flächendeckende PV-Pflicht für diese Anlagen in das EEG aufgenommen werden. Eine solche Pflicht wäre grundsätzlich für alle öffentlichen Bauten, alle private Neubauten oder Dachsanierungen möglich, aber auch für die Elektromobilität aller Parkplätze ab einer gewissen Größe.
In einzelnen Ländern bestehen bereits erste entsprechende Vorgaben für eine solche PV-Pflicht von Gebäudeanlagen. So haben in Baden-Württemberg ab 2022 alle neuen Nicht-Wohngebäude sowie alle neuen überdachten Parkplätze mit mindestens 75 Stellplätzen eine Gebäudeanlage aufzuweisen. In Hamburg und Bremen soll eine Pflicht für alle neuen Gewerbe- und Wohngebäude gelten. Später soll sie sich auch auf Dachsanierungen auf bestehenden Gebäuden ausweiten. In Berlin hat der Senat jüngst das „Solargesetz Berlin" beschlossen, das fortan den Bau und Betrieb von Gebäudeanlagen bei Neubauten und umfangreichen Dachsanierungen vorschreibt.
Eine grundsätzliche PV-Pflicht für EEG-förderfähige Gebäudeanlagen auf Dächern von Neubauten und nach Dachsanierungen könnte nach einer neuen Studie des Umweltbundesamtes als sogenannte Nutzungs- oder Katasterpflicht ausgestaltet werden. Demnach könnten sich Eigentümer entscheiden, ob sie selbst eine Gebäudeanlage installieren und betreiben oder ob sie ihre Dachfläche in ein Kataster eintragen, die für diese Nutzung von Dritten gepachtet werden kann. Der Studie zufolge könnte die Katasterpflicht durch den Gewinn für die Eigentümer aus dem Betrieb der Gebäudeanlage oder ihrer Verpachtung der Dachfläche die Akzeptanz in der Bevölkerung steigern.
PV-Freiflächenanlagen naturverträglich bauen
Zur besseren Erschließung der Potenziale der PV-Freiflächenanlagen (PV-FFA) beabsichtigt der EEG-Entwurf, die Flächenkulisse für diese Anlagen auszuweiten. So sollen Projekte von bis zu 20 anstelle von 10 Megawatt gefördert werden. Jedoch berücksichtigt die Erhöhung der Leistungsgrenze von 10 auf 20 Megawatt lediglich die Effizienzsteigerung der Anlagen in der letzten Dekade. Heute können 20 Megawatt auf der gleichen Fläche erzeugt werden, wie 10 Megawatt vor zehn Jahren. Die zulässige Inanspruchnahme von 110 Meter links und rechts von Verkehrswegen erweitert sich auf 200 Meter.
Aufgrund ihrer Wirtschaftlichkeit muss in den nächsten Jahren mit einem verstärkten Zubau von PV-FFA ohne Förderung und außerhalb der Flächenkulisse des EEG-Förderregimes gerechnet werden. Hierdurch entfällt die steuernde Wirkung des EEG. Umso bedeutender wird eine künftig zu entwickelnde planerische Steuerung auf Regional- und Bauleitplanungsebene, die einen naturverträglichen und von Akzeptanz getragenen Zubau der PV-FFA gewährleistet. Eine solche Steuerung ist entsprechend der Windenergiekonzentrationszonenplanung durch Vorrang- und Eignungsgebiete für PV-FFA zumindest dort möglich, wo noch keine entsprechende Bauleitplanung erfolgt ist. Dies wäre gleichfalls für die Steuerung der Flächen für hybride Nutzung durch Agrar-Photovoltaikanlagen (Agri-PV) und Floating-PV-Anlagen zu untersuchen.
PV-FFA stehen häufig in Konkurrenz zu landwirtschaftlicher Nutzung. Allerdings können sie insbesondere Brach- sowie Ackerflächen in benachteiligten Gebieten bzw. solche mit geringem landwirtschaftlichem Nutzwert auch naturschutzfachlich aufwerten oder durch hybride Nutzung eine gleichzeitige landwirtschaftliche Nutzung ermöglichen.
Trotz ihrer Flächeninanspruchnahme können PV-FFA, insbesondere im Vergleich zur vorherigen landwirtschaftlichen Intensiv-Nutzung der Flächen, einen großen Beitrag zum Naturschutz leisten. So können naturverträglich gestaltete Anlagen beispielsweise Habitate für eine große Anzahl verschiedener Tierarten bieten, der Förderung bedrohter Pflanzengesellschaften dienen und auf diese Weise einen Beitrag zur Biodiversität leisten. Im Sinne des Flächendrucks sollte sichergestellt sein, dass die rechtlich gebotenen Ausgleichsmaßnahmen auf der Fläche der PV-FFA realisiert werden können – und darüber hinaus durch freiwillige Aufwertungs- und Pflegemaßnahmen ein möglichst hoher Beitrag zur Steigerung der Biodiversität geleistet werden kann. Mit dem Ziel einer einheitlichen Handhabung und Planung sollte hierzu ein Kriterienkatalog mit hochwertigen Standards für naturverträgliche PV-FFA geschaffen und ein anschließendes Monitoring vorgesehen werden.
Zu begrüßen ist, dass innovative und hybride PV-Konzepte wie Agri-PV-Anlagen, die eine gleichzeitige Bewirtschaftung von Ackerflächen ermöglichen oder Floating-PV-Anlagen, die eine energetische Nutzung von beispielsweise renaturierten Tagebauseen in den Braunkohleregionen ermöglichen, durch Innovationsausschreibungen erprobt werden sollen. Gerade diese Konzepte können jedoch eine Reduzierung der Flächenkonkurrenz herbeiführen und damit den Druck von naturschutzfachlich wertvollen Flächen nehmen.
Fazit
Um das Ziel von 65 Prozent erneuerbarer Energien im Jahr 2030 zu erreichen, muss die Photovoltaik verstärkt ausgebaut werden. Dabei sollte zuerst das große Potenzial von Gebäude-PV genutzt werden. Gleichwohl sind die energie- und klimapolitischen Ziele für 2030 damit allein nicht zu erreichen. Nicht zuletzt aus Gründen der Akzeptanzwahrung muss ein ergänzender Zubau der Photovoltaik-Freiflächenanlagen dringend naturverträglich erfolgen und die Biodiversität in der Agrarlandschaft nachweislich steigern. Dafür braucht es einen Kriterienkatalog mit hochwertigen Standards und einem anschließenden Monitoring-Prozess. Qualitativ hochwertiger Vorgaben bedürfen insbesondere auch Solarparks außerhalb des EEG, die zur Sicherung ihrer Naturverträglichkeit außerdem ein Konzept für eine planerische Steuerung erfordern.
