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1. Grundsatz der Bindungswirkung

§1 Abs. 4 des Baugesetzbuches (BauGB) bestimmt, dass die Bauleitpläne, den Zielen der Raumordnung anzupassen sind. Sie müssen mit der höheren Planungsebene im Einklang stehen. "Anpassen" im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB bedeutet, dass die Ziele der Raumordnung und Landesplanung in der Bauleitplanung je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe konkretisierungsfähig sind, nicht aber im Wege der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB überwunden werden können. (Bundesverwaltungsgericht [BVerwG], Beschluss vom 20. August 1992 – 4 NB 20/91 –, 1. Leitsatz − juris)

Der Gemeinde obliegt hier eine dauerhafte Anpassungspflicht, wenn geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpassung der Bauleitpläne erfordern. (Battis in: Battis et al. (2106), BauGB, § 1, Rn. 32) Es kann sich auch die Pflicht ergeben, Bauleitpläne erstmals aufzustellen, wenn dies zur Verwirklichung der raumordnerischen Ziele erforderlich ist. (ebd.)

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) hat entschieden (Beschluss vom 25.01.2018 – 4 B 1535/17), dass sich Regionalpläne im Verhältnis zum Flächennutzungsplan sogar durchsetzen, wenn diese im Konflikt stehen. (ausführlich und kritisch hierzu: Kümper 2018, S. 646-653)

Die überwiegende Rechtsprechung geht hingegen bei einer Konfliktlage regelmäßig von einer Anpassungsbedürftigkeit aus. (ebd., S. 648)

2. Steuerung durch die Gemeinde

Bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung sind die Gemeinden, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, gem. § 1 Abs. 3, § 7 Abs. 3 des Raumordnungsgesetzes (ROG), zu beteiligen Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Belange der Gemeinden frühzeitig berücksichtigt werden. Wenn Ziele festgelegt werden, ohne dass die Gemeinden mitwirken konnten, müssen sie Zielfestlegungen, die gegen ihre Belange gerichtet sind, nicht akzeptieren. Die Regionalplanung hat auch bestehende Festlegungen auf kommunaler Ebene zu berücksichtigen. Sie muss beispielsweise die bereits bestehende Konzentrationszonenplanung für Windenergieanlagen, die eine raumbedeutsame Planung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG darstellt, in ihre raumordnerische Abwägung einbeziehen.

Die Regionalplanung kann den Windenergieausbau mit Hilfe der Ausweisung von Vorrang- oder  Eignungsgebieten sowie von Vorranggebieten mit den Wirkungen von Eignungsgebieten gemäß § 7 Abs. 3 ROG steuern.^[1] Diese Gebiete haben den Charakter von „Zielen der Raumordnung“ im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Sie entfalten eine stärkere Bindungswirkung als „Grundsätze der Raumordnung“. Erstere sind von der nachfolgenden Planung zu beachten und können nicht – wie die Grundsätze – im Wege der Abwägung überwunden werden.

Auf der kommunalen Planungsebene ist eine Konkretisierung von Zielen der Raumordnung möglich, aber keine erneute Abwägung, in der sie etwa ganz oder teilweise zurückgestellt werden könnten. Wie groß hier der gemeindliche Spielraum ist, hängt von der jeweiligen raumordnungsrechtlichen Zielaussage ab. (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 – 4 NB 20/91, Rn. 18, juris) Die Gemeinde ist umso enger an die Ziele der Raumordnung gebunden, je detaillierter diese gefasst sind. (Gatz, 2013, Rn. 64)

Konkret kann die Gemeinde standort- und/oder nutzungsbezogene Regelungen treffen, die im Regionalplan nicht festgelegt wurden oder dort ausdrücklich an die Bauleitplanung delegiert wurden. Hierunter können im Fall der Windenergieplanung insbesondere die Regelungen zur Höhenbegrenzung der Anlagen, die Anzahl der Anlagen und die Festsetzung von Schutzabständen fallen. (Schink, 2015, S. 238)

Bei der Feinsteuerung muss die Gemeinde die Wirtschaftlichkeit beachten. Legt die Gemeinde beispielsweise eine so geringe Maximalhöhe der Anlagen fest, dass die Wirtschaftlichkeit der Anlagen nicht mehr gegeben ist, so wäre die Abwägung bei der Aufstellung des Bauleitplans fehlerhaft. (ebd., S. 239) Auch darf der Regionalplan nicht durch die sich anpassende Bauleitplanung der Kommunen ausgehöhlt werden. (Gatz, 2013, Rn. 65)

3. Anpassung bei Festlegung von Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung

Bei Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung (beispielsweise in Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen [in Teilen]) wirkt die regionalplanerische Ausweisung nur nach innen. Das bedeutet, die Gemeinde muss bei der Anpassung ihrer Bauleitplanung dafür sorgen, dass der Vorrang der Windenergienutzung vor anderen Nutzungen in diesem Gebiet verwirklicht werden kann.

Zudem ist es der Gemeinde auch in einem durch die Raumordnung als Vorranggebiet ausgewiesenen Bereich nicht grundsätzlich verwehrt, Einschränkungen der Windenergienutzung auf naturschutzrechtliche, insbesondere artenschutzrechtliche Belange oder den Gesichtspunkt der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes zu stützen. Insofern ist der Planungsspielraum der Gemeinde allerdings eingeschränkt. (Oberverwaltungsgericht [OVG] Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Januar 2011 – 8 C 10850/10 –, Rn. 37, juris)

Bei Vorranggebieten ohne Ausschlusswirkung kann die Gemeinde entscheiden, ob sie die regionalplanerisch ausgewiesene Vorrangfläche in ihre Bauleitplanung als Konzentrationszone übernimmt oder lediglich die Vorrangwirkung sichert. Unbenommen ist es ihr, weitere Flächen als Windkonzentrationszonen in der gemeindlichen Bauleitplanung darzustellen, soweit dies mit den im Regionalplan festgelegten Zielen der Raumordnung übereinstimmt. Die Gemeinde ist aber nicht verpflichtet, eine Konzentrationszone für Windenergie im Vorranggebiet auszuweisen. Eine solche Pflicht zur Ausweisung gäbe es nur, wenn das Ziel der Raumordnung außergebietliche Ausschlusswirkung hätte. (Schink, 2015, S. 237)

4. Anpassung bei Festlegung von Vorranggebieten mit Ausschlusswirkung

Soweit die Regionalplanung Zielfestlegungen mit Hilfe, der unter Punkt 2 genannten Raumordnungskategorien trifft, ist der gemeindliche Ausgestaltungsspielraum eingeschränkt.

Diese Gebietskategorien bewirken, dass Windenergievorhaben grundsätzlich nur in den Konzentrationszonen zulässig und im übrigen Plangebiet ausgeschlossen sind. Ein Ausschluss der Windenergienutzung außerhalb der Gebiete ist aus rechtlicher Sicht nur dann gerechtfertigt, wenn und soweit der Windenergie in den festgesetzten Vorranggebieten in substanzieller Weise Raum geschaffen wird. Die Möglichkeit einer Feinsteuerung besteht nur, soweit überwiegende sonstige städtebauliche Belange Festsetzungen über die nähere Ausgestaltung der Windenergienutzung rechtfertigen. (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. April 2008 − 8 C 11217/07, juris, Rn. 18)

Im Regionalplan als Eignungsgebiete oder Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung ausgewiesene Flächen kann die Gemeinde also nur in gewissem Umfang reduzieren. Sie darf die Gebietsausweisungen allerdings nicht ignorieren und etwa außerhalb der im Regionalplan festgesetzten Gebiete weitere (gemeindliche) Konzentrationszonen für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan ausweisen. (OVG Münster, Urteil vom 28. November 2007 – 8 A 4744/06; Just, 2019, S. 249)

[1] Vorbehaltsgebiete, die den Charakter von „Grundsätzen“ der Raumordnung haben, werden zur Steuerung der Windenergienutzung in den Bundesländern nicht angewendet.