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1. Einleitung

Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sind, laut § 3 Abs. 1 S. 6 Raumordnungsgesetz (ROG), „Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel“.

Vor diesem Hintergrund können Solarparks als raumbedeutsam eingestuft werden. Die Raumbedeutsamkeit ergibt sich allerdings nicht allein aus der Größe des Projektes, sondern auch aus der konkreten Beschaffenheit des Raumes. Daher fällt die Feststellung der Raumbedeutsamkeit auch nicht in die Zuständigkeit des Bundes, sondern wird auf der Länder- oder Regionalebene geregelt. Die Größenordnung, ab der ein Solarpark als raumbedeutsam eingestuft wird, schwankt in Deutschland zwischen einem halben und zehn Hektar (siehe unter 2. Länderübersicht).

Die Raumbedeutsamkeit ergibt sich im raumordnungsrechtlichen Sinn aus der konkreten Vorhabendimension, die aufgrund der Komplexität der betroffenen Raumansprüche einer besonderen Koordination bedarf. Sie ist Voraussetzung dafür, dass eine raumordnerische Steuerung stattfindet (Durner 2018, S. 1859 ff). Das heißt, dass die Raumordnung an dem Bebauungsplan-Verfahren beteiligt wird oder über Raumordnungspläne steuernd eingreift. Beispielsweise kann im Regionalplan eine „gesamträumliche“ Steuerung durch eine positiv-planerische Ausweisung von Vorrang- oder Vorbehaltsgebieten erfolgen. Bisher machen davon aber nur wenige Regionalplanungsstellen Gebrauch, vermutlich da man davon ausgeht, dass der Ausbau sich in der EEG-Flächenkulisse abspielt und von der kommunalen Ebene gut geregelt werden kann. Mit dem zunehmenden Bau sehr großer Anlagen (über 20 Megawatt) außerhalb der EEG-Flächenkulisse, wird der Handlungsbedarf für die Regionalplanung steigen.

Für bestimmte raumbedeutsame Vorhaben mit einer überörtlichen Bedeutung muss ein Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG durchgeführt werden. Dies betrifft jedoch nur die in § 1 Raumordnungsverordnung (ROV) gelisteten Planungen und Maßnahmen. Solarparks sind in der ROV bisher nicht als Projekttyp gelistet. Allerdings stellt es § 1 S. 2 ROV den für die Raumordnung zuständigen Landesbehörden frei, „weitere raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung nach landesrechtlichen Vorschriften in einem Raumordnungsverfahren zu überprüfen“.

Das folgende Kapitel gibt eine Übersicht über die länderspezifischen Regelungen, ab wann Solarparks als raumbedeutsam eingestuft und ob sie raumordnerisch gesteuert werden und ab wann ein Raumordnungsverfahren durchzuführen ist.

2. Räumliche Steuerung von Solarparks - Länderübersicht

Die nachfolgende Übersicht basiert auf Erkenntnissen der Bosch & Partner GmbH aus dem vom Umweltbundesamt geförderten Projekt „Umweltverträgliche Standortsteuerung von Solar-Freiflächenanlagen“ (unveröffentlichte Materialien). Diese wurden durch eigene Recherchen ergänzt. In manchen Fällen sind die Informationen unvollständig. Dann wird nur beschrieben, wie die Regelungen in den jeweiligen Regierungsbezirken, Planungsregionen bzw. -direktionen sind, für die sie bekannt sind.

Baden-Württemberg

In Baden-Württemberg dürfen die Träger der Regionalplanung nur für regionalbedeutsame Solaranlagen gebietliche Festlegungen treffen (UM BW 2019, S. 32). Die Raumbedeutsamkeit von Anlagen ist nicht pauschal zu beurteilen, sondern in Abhängigkeit von Größe, Lage, Sichtbarkeit und Ausstrahlung auf die weitere Umgebung der Anlage sowie deren Vereinbarkeit mit den Zielen und Grundsätzen des Regionalplans. Für die heute üblichen großen Photovoltaik-Freiflächenanlagen (PV-FFA) wird in der Regel eine Raumbedeutsamkeit gegeben sein. (ebd.) Im Regierungsbezirk Freiburg werden seit 2004 auf Grundlage eines Schreibens des Regierungspräsidiums Freiburg Solarparke ab vier Hektar als raumbedeutsam eingestuft (Heußler 2011, S. 4), im Regierungsbezirk Tübingen seit 2010 bereits ab einer Größe von einem Hektar (Regierungspräsidium Tübingen 2010, S. 13).

Ein Raumordnungsverfahren ist laut Regierungspräsidium Tübingen aber für derartige Projekte nicht vorgesehen, da „nach § 18 LplG^[1] […] nur die Vorhaben verfahrenspflichtig [sind], die im Katalog der verfahrenspflichtigen Vorhaben der Raumordnungsverordnung […] genannt sind“ (ebd.).

Bayern

In Bayern sind nach § 24 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes „Vorhaben von erheblicher überörtlicher Raumbedeutsamkeit Gegenstand von Raumordnungsverfahren“ (Bayerisches Landesplanungsgesetz vom 25. Juni 2012, (GVBl. S. 254, BayRS 230-1-W)). Folglich kann laut dem Bauministerium „in erheblich überörtlich raumbedeutsamen Einzelfällen […] die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens erforderlich sein“ (StMB 2021, S. 14). Für Vorhaben von 30 oder mehr Hektar ist die Notwendigkeit eines Raumordnungsverfahrens regelmäßig zu prüfen (ebd.). Im Landesentwicklungsprogramm Bayerns ist vorgesehen, die Solarparknutzung gesamträumlich zu steuern: In Regionalplänen können Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete für die Errichtung von überörtlich raumbedeutsamen PV-FFA festgelegt werden (StMWi 2020, S. 88).

Brandenburg

Die Regionale Planungsgemeinschaft Oderland-Spree in Brandenburg stuft Solarparks ab einer Größe von fünf Hektar als raumbedeutsam ein (Regionale Planungsgemeinschaft Oderland-Spree 2020, S. 1). Eine Angebotsplanung auf regionaler Ebene durch Vorbehaltsgebiete wird empfohlen, ein Raumordnungsverfahren ist nicht explizit vorgesehen (ebd., S. 4).

Auf Landesebene gibt es keine Vorgaben zur raumordnerischen Steuerung von Solar-Freiflächenanlagen. In der vorläufigen Handlungsempfehlung des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz für PV-FFA steht lediglich, dass die Errichtung großflächiger Anlagen im Freiraumverbund ausgeschlossen sei und den Gemeinden empfohlen werde, die Errichtung von Solarparks mithilfe von Eignungs-, Abwägungs- und Ausschlusskriterien zu planen (MLUK 2021, S. 4).

Hessen

In Mittelhessen sind PV-FFA ab fünf Hektar raumbedeutsam (Regierungspräsidium Gießen 2020, S. 48). Daher sollten mögliche Standorte mit Vorbehaltsgebieten gesichert und gesteuert werden (ebd.). In Südhessen hingegen erfolgt die Steuerung durch „textliche Formulierungen von Konflikt-, Restriktions- und Angebotsgebieten im Rahmen der regionalplanerischen Kategorien“, wobei Zielabweichungsverfahren möglich sind (Regierungspräsidium Darmstadt und Regionalverband FrankfurtRheinMain 2020, S. 89). In Nordhessen erachtet man die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten als nicht sinnvoll (Regierungspräsidium Kassel 2017, S. 40). Die kommunale Bauleitplanung soll je nach örtlicher Situation eine Standortwahl treffen, eine pauschale Grenze für raumbedeutsame Vorhaben gibt es nicht (ebd.).

Mecklenburg-Vorpommern

In Mecklenburg-Vorpommern sieht man die Raumbedeutsamkeit von PV-FFA ab einer Größe von einem Hektar als gegeben an (EM MV 2011, S. 4). Die Raumverträglichkeit wird in der Regel „vom zuständigen Amt für Raumordnung und Landesplanung im Rahmen des Bauleitplanverfahrens geprüft“.

Ein Raumordnungsverfahren kann bei überörtlich raumbedeutsamen Einzelfällen erforderlich sein. „Eine raumordnerische Steuerung bspw. durch Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete“ wurde 2011 nicht für erforderlich gehalten. (ebd.)

Niedersachsen

In Niedersachsen gelten alle PV-FFA als „raumbedeutsam und überörtlich, wenn sie in ein Energieversorgungsnetz (§ 3 Nr. 16 EnWG) einspeisen“ (ML Niedersachsen 2017, S. 205). Geeignete Gebiete für PV-FFA können „im Rahmen regionaler Energiekonzepte […] ermittelt werden“ (ebd.). Laut eines im Rahmen der INSIDE-Studie erstellten Rechtsgutachtens solle die Regionalplanung ermutigt werden, neben der Ausarbeitung von regionalen Energiekonzepten in Zusammenarbeit mit den Kommunen auch Vorranggebiete ohne Ausschlusswirkung oder Vorbehaltsgebiete in Höhe von zwei Prozent der Fläche zur Nutzung solarer Strahlungsenergie auszuweisen (Longo 2020, S. 10 ff.).

Nordrhein-Westfalen

Laut Landesentwicklungsprogramm Nordrhein-Westfalen werden raumbedeutsame Solarenergieanlagen nur dort zugelassen, wo sie mit den Festsetzungen der Regionalplanung vereinbar sind (MWIDE NRW 2020, S. 146). § 35 Abs. 2 und 3 der LPlG DVO geben Hinweise darauf, dass eine Raumbedeutsamkeit in der Regel ab zehn Hektar angenommen wird (Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes vom 8. Juni 2010).

Rheinland-Pfalz

Im Leitfaden der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd von Rheinland-Pfalz werden Solaranlagen bereits ab einer Größe von einem halben Hektar als raumbedeutsam beschrieben.

Raumordnungsverfahren sind ab zehn Hektar vorgeschrieben, darunter reicht eine vereinfachte raumordnerische Prüfung (SGD Süd RP 2018, S. 5 ff.). Zur Steuerung könnten Raumordnungspläne Vorrang- und Vorbehaltsgebiete ausweisen, die Ausweisung von Eignungsgebieten ist nicht vorgesehen (ebd.).

Saarland

Im Saarland sieht man derzeit keine Notwendigkeit, raumordnerisch steuernd einzugreifen (MIBS 2014, S. 6). „Für die Errichtung von Solarparks sind daher entsprechende bauleitplanerische Ausweisungen erforderlich“ (ebd.). Andererseits hat die Landesregierung bei der Anwendung der Länderöffnungsklausel zur Freigabe von benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten für PV-FFA stark steuernd eingegriffen, indem es nur einen kleinen Teil dieser Flächenkulisse unter Berufung auf Belange des Naturschutzes und der Landwirtschaft tatsächlich freigab (MWAEV SL o. J., online).

Sachsen-Anhalt

In Sachsen-Anhalt sind PV-FFA in der Regel raumbedeutsam und sollten mit der Landesplanung abgestimmt werden (MID Sachsen-Anhalt 2010, S. 49). Vor allem ab drei Hektar geht man von einer Flächenrelevanz aus (ebd.).

Einem Schreiben des Ministeriums für Landesentwicklung und Verkehr von 2005 ist zu entnehmen, dass Raumordnungsverfahren schon ab einer Größe von zwei Hektar durchzuführen seien (Regionale Planungsgemeinschaft Anhalt-Bitterfeld-Wittenberg 2007, S. 4). Neuere Informationen liegen hierzu nicht vor.

Schleswig-Holstein

Im Landesentwicklungsplan von Schleswig-Holstein werden Solar-Freiflächenanlagen ab vier Hektar sowie in Einzelfällen auch noch kleinere als raumbedeutsam eingeschätzt (MILIG SH 2021, S. 239 ff.) Raumbedeutsame Solar-Freiflächenanlagen dürfen in gewissen Gebieten, wie beispielsweise regionalen Grünzügen oder Vorranggebieten für den Naturschutz, nicht platziert werden.

Raumordnungsverfahren sollen für großflächige, raumbedeutsame Solar-Freiflächenanlagen ab über 20 Hektar durchgeführt werden. Eine raumordnerische Steuerung durch Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete ist nicht vorgesehen. (ebd.)

Thüringen

Im Landesentwicklungsprogramm von Thüringen wird ein raumordnungsrechtliches Steuerungsbedürfnis für raumbedeutsame Solarparks gesehen (TMBLV 2014, S. 95). Eine Angebotsplanung wäre denkbar (ebd.). Die Vorranggebietsausweisung schließt dabei die Errichtung von Solarparks an anderen Stellen nicht aus (ebd.).

In Südwestthüringen liegt „die relevante Größe für die Darstellung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten im Regionalplan […] bei 5 ha“ (Regionale Planungsgemeinschaft Südwestthüringen und Regionale Planungsstelle Südwestthüringen 2014, S. 5 ff.). In Ostthüringen wird eine Raumbedeutsamkeit ab drei Hektar angenommen (Regionale Planungsgemeinschaft Ostthüringen 2010, S. 27).

Weitere Bundesländer

In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg sowie für den Freistaat Sachsen sind hier keine Regelungen bekannt.

3. Fazit und Einordnung

Die Größe, ab welcher Solarparks als raumbedeutsam eingestuft werden, liegt je nach Bundesland oder Region zwischen einem halben und zehn Hektar. In einigen Ländern gib es hierzu auch keine Festlegungen.

Für raumbedeutsame Vorhaben ist es in vielen Bundesländern oder Regionen vorgesehen, dass die Raumordnung steuernd eingreift. Normalerweise erfolgt die Flächensteuerung bei Solarparks auf kommunaler Ebene. Bei überörtlich raumbedeutsamen Vorhaben soll die Regionalplanung aber teilweise durch eine Angebotsplanung eingreifen oder die Raumordnung im Bebauungsplan-Verfahren beteiligt werden. Ein Raumordnungsverfahren muss gemäß § 1 Raumordnungs­ver­ord­nung nicht durchgeführt werden, wird in manchen Bundesländern aber ab einer gewissen Größe empfohlen.

Nach dem Leitbild für die Raumentwicklung in Deutschland, die 2016 von der Ministerkonferenz Raumordnung (MKRO) beschlossen wurde, soll die Raumverträglichkeit der Energiewende durch die Raumordnung gesichert werden (Bundesministerium des Inneren und für Heimat 2016, S. 23). In Anbetracht der immer größeren Projektdimensionen – Größen von bis zehn Hektar werden mittlerweile um ein Vielfaches überschritten – stellt sich die Frage, wie die Raumverträglichkeit von PV-Freiflächenanlagen auch weiterhin gewährleistet werden kann.

^[1] Landesplanungsgesetz vom 10. Juli 2003 (GBI. 2003, 385).