Frage
Beim Einsatz von Antikollisionssystemen (AKS) stellt sich die Frage, ob der Betreiber die Betriebsdauer des Systems so steuern darf, dass die Ertragsverluste durch die Abschaltvorgänge des Systems auf ein bestimmtes Maß begrenzt werden. Daran schließen sich die Fragen an, ob die zuständige Behörde eine solche Option in Nebenbestimmungen regeln darf und wie eine solche Regelung aussehen würde.
Vollständige Antwort
1. Ausgangslage und Fragestellung
Diese Fragen rühren einerseits aus der unterschiedlichen Funktionsweise verschiedener Antikollisionssysteme (AKS) und andererseits aus der gesetzlichen Deckelung der Ertragsverluste durch Abschaltmaßnahmen.
In Hinblick auf die Funktionsweise ist festzuhalten, dass das Ziel aller Systeme die Erfassung und Klassifizierung von relevanten Brutvögeln, den sogenannten Zielarten, ist. Ausschlaggebend für die Frage ist, dass die Systeme die Zielarten mit unterschiedlicher Genauigkeit klassifizieren. Je zuverlässiger die Klassifizierung (Unterscheidung von Zielarten und Nicht-Zielarten) ist, desto geringer ist die Falsch-Positiv-Rate und desto geringer fällt die Zahl der (sogenannten) Fehlabschaltungen aus. Häufige Fehlabschaltungen führen wiederum zu Ertragsverlusten, deren Begrenzung im Interesse der WEA-Betreiber liegt.[1] Ein System, das besonders zielartenspezifisch klassifiziert, realisierte nach einem vom Hersteller beauftragten Gutachten in den dort untersuchten Fällen maximal 1,55 Prozent reale Energieertragsverluste pro Jahr.[2] Andere Systeme, die nur größenklassenspezifisch klassifizieren, haben dagegen eine höhere Falsch-Positiv-Rate. Sie schalten also häufiger für andere Flugobjekte oder für Vögel ab, die nicht der Zielart angehören.[3] Für diese Systeme wurde bisher nicht untersucht, in welcher Höhe sie Energieertragsverluste realisieren. In Kenntnis des Risikos, mehr als die unbedingt nötigen Ertragsverluste zu realisieren, stellt sich die Frage nach den Begrenzungsmöglichkeiten besonders für diesen Systemtyp.
Daneben spielt die gesetzliche Deckelung der Zumutbarkeit von Energieertragsverluste durch Abschaltmaßnahmen für die Fragestellung eine besondere Rolle. Gemäß § 45b Abs. 6 S. 2 BNatSchG sind Abschaltmaßnahmen unzumutbar, soweit sie an Standorten mit einem Gütefaktor gleich oder größer 90 Prozent den Jahresenergieertrag um mehr als acht Prozent verringern. Für alle übrigen Standorte liegt diese Schwelle bei sechs Prozent. Auch die Verhältnismäßigkeit von Minderungsmaßnahmen nach § 6 Abs. 1 S. 3 WindBG ist anzunehmen, wenn diese Werte aus § 45b Abs. 6 S. 2 BNatSchG eingehalten werden.[4] Im Rahmen dieser gesetzlichen Deckelung der Zumutbarkeit von Abschaltmaßnahmen bzw. Verhältnismäßigkeit von Minderungsmaßnahmen hat der Gesetzgeber für AKS einen anzunehmenden Pauschalwert für die Abschaltung in Höhe von drei Prozent festgelegt.
Bei Vorhabenträgern, die AKS einsetzen, besteht generell die Besorgnis, dass die Ertragsverluste schwer zu prognostizieren sind und es nicht sicher ist, ob sie unterhalb des Pauschalwertes von drei Prozent bleiben. Diese Besorgnis besteht insbesondere dann, wenn größenklassenspezifische Systeme eingesetzt werden sollen.
Fraglich ist aus Sicht dieser Vorhabenträger deshalb, ob die jährliche Betriebsdauer von AKS so gesteuert werden kann, dass das System in einem Jahr tatsächlich maximal drei Prozent Energieertragsverluste realisiert. Aus Sicht der Behörden stellen sich die Folgefragen, ob es zulässig ist, eine solche Steuerung der Betriebsdauer mit dem Bescheid anzuordnen und wie eine diesbezügliche Nebenbestimmung ausgestaltet sein müsste.
Die Vorschläge für eine solche Steuerung, die von Vorhabenträgern an das KNE herangetragen werden, sind vielfältig. Die Vorschläge beschäftigen sich mit der Frage, wie eine solche Steuerung anzuordnen wäre, nicht aber mit der Frage, ob dies zulässig ist bzw. angeordnet werden kann.
Denkbar sind zum Beispiel folgende Konstellationen[5]:
- Der Antragsteller beantragt die Anwendung eines AKS, dessen Betriebsdauer die aus fachlicher Sicht erforderliche Zeit für einen vermeidungswirksamen Betrieb grundsätzlich abdeckt. Das AKS ist insoweit vermeidungswirksam. Der Antragsteller fordert als zusätzliche Nebenbestimmung die Option, den Betrieb des Systems für das Folgejahr zu reduzieren, wenn in einem Jahr die tatsächlichen Abschaltvorgänge und Erträge der Anlage dazu führen, dass der Energieertragsverlust durch das System drei Prozent des Jahresenergieertrags überschritten hat. Ermitteln will der Betreiber diesen Zeitpunkt anhand eines Monitorings der Abschaltvorgänge und Erträge. (nachträgliche Neuberechnung der Zumutbarkeit des AKS-Betriebs)
- Der Antragsteller beantragt die Anwendung eines AKS, dessen Betriebsdauer die aus fachlicher Sicht erforderliche Zeit für einen vermeidungswirksamen Betrieb grundsätzlich abdeckt. Das AKS ist insoweit vermeidungswirksam. Der Antragsteller fordert als zusätzliche Nebenbestimmung die Option, jederzeit den Betrieb des AKS aussetzen zu können für den restlichen Tag, den restlichen Monat oder das restliche Jahr, wenn der Energieertragsverlust durch das System drei Prozent des Jahresenergieertrags zu überschreiten droht. Ermitteln will der Betreiber diesen Zeitpunkt anhand eines Monitorings der Abschaltvorgänge und Erträge. (fortlaufende Neuberechnung der Zumutbarkeit des AKS-Betriebs)
Die Vorschläge für eine Steuerung der Betriebsdauer eines AKS stimmen darin überein, die Unsicherheit darüber zu verringern, in welchem Umfang das System reale Abschaltverluste erzeugen wird. Ihr Ziel ist es, mit den beschriebenen Fallkonstellationen die Prognoseunsicherheiten zu reduzieren, die aus der natürlichen Dynamik des Naturgeschehens resultieren, aus der nicht vorhersagbaren Häufigkeit der Nutzung des Reaktionsraums durch die Zielart sowie aus den tatsächlichen Vollbenutzungsstunden der Anlage. Hierdurch soll letztlich das Risiko für unkalkulierbare Ertragsverluste reduziert werden, welche einer Zusage für eine Kreditfinanzierung der Anlagen abträglich sein könnte.
2. Zusammengefasste rechtliche Beurteilung der Fragestellung
Das KNE hat zur Beantwortung der Frage, ob die zuständige Behörde eine nachträgliche oder eine fortlaufende Neuberechnung der Zumutbarkeit des AKS-Betriebs in Nebenbestimmungen regeln darf, ein Kurz-Gutachten[6] beauftragt.
Die Autorinnen und Autoren des Gutachtens verneinen die Frage, ob es zulässig ist eine solche Option anzuordnen mit folgender, zusammengefasster Begründung. Damit erübrigt sich die Frage, wie eine solche Anordnung erfolgen müsste.
Der Wortlaut von § 45b Abs. 6 Satz 2 und 3 BNatSchG sowie von Anlage 2 BNatSchG stehen der Annahme entgegen, dass eine nachträgliche oder eine fortlaufende Neuberechnung der Zumutbarkeit des AKS-Betriebs und eine Anpassung des Betriebszeitraums nach der Inbetriebnahme einer Windenergieanlage zulässig angeordnet werden können. Der Gesetzgeber hat für die anzunehmende Abschaltung für AKS einen pauschalen Rechenwert in Höhe von drei Prozent definiert. Es ist nicht gesetzlich vorgesehen, dass von diesem pauschalen Wert abgewichen wird. Eine Abweichungsmöglichkeit vom gesetzlich festgelegten Wert ist nur bei Fledermausabschaltungen angelegt.[7] Dies gilt auch für Vorhaben im Anwendungsbereich des § 6 WindBG.[8]
Die Systematik der Regelungen in §§ 44, 45 und 45b BNatSchG steht der Annahme ebenfalls entgegen, dass eine nachträgliche oder eine fortlaufende Neuberechnung der Zumutbarkeit des AKS-Betriebs und eine Anpassung des Betriebszeitraums nach der Inbetriebnahme einer Windenergieanlage zulässig angeordnet werden kann. Neben der Möglichkeit, ein signifikant erhöhtes Tötungs- und Verletzungsrisiko durch Schutzmaßnahmen hinreichend zu senken, steht es dem Antragsteller auch frei, zur Bewältigung des artenschutzrechtlichen Konflikts eine artenschutzrechtliche Ausnahme zu beantragen. Würde sich durch eine nachträgliche oder eine fortlaufende Neuberechnung der Zumutbarkeit des AKS-Betriebs nach der Inbetriebnahme einer Windenergieanlage herausstellen, dass die Zumutbarkeit der Maßnahme nicht mehr wie ex-ante ermittelt gegeben ist, könnte der Antragsteller keine isolierte Ausnahme beantragen. Dies wird systematisch auch dadurch gestützt, dass eine Zahlung in Nationale Artenhilfsprogramme nach § 45d Abs. 2 BNatSchG von der Behörde im Zulassungsbescheid für die Anlage festzusetzen ist. Diese Zahlungen werden fällig, wenn eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 nach Maßgabe des § 45b Abs. 8 Nr. 5 BNatSchG zugelassen wird, ohne dass Maßnahmen zur Sicherung des Erhaltungszustands der betreffenden Art durchgeführt werden. Das BNatSchG folgt also einem statischen Verständnis, bei dem über das Vorliegen der gesetzlichen Ausnahmevoraussetzungen und eventueller Zahlungsverpflichtungen zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zu entscheiden ist.
Für § 6 WindBG ist diese systematische Erwägung nicht übertragbar, da eine Ausnahme gemäß § 6 Abs. 1 S. 8 WindBG nicht erforderlich ist. Allerdings gibt es ein zweites systematischen Argument, welches dagegenspricht, dass eine nachträgliche oder eine fortlaufende Neuberechnung der Zumutbarkeit des AKS-Betriebs zulässig angeordnet werden kann. Sowohl für die Zumutbarkeitsberechnung nach § 45b BNatSchG als auch für die Verhältnismäßigkeitsprüfung nach § 6 Abs. 1 S. 3 WindBG gilt, dass der Beurteilungszeitpunkt für die Unzumutbarkeit/Unverhältnismäßigkeit von Maßnahmen der Zeitpunkt der Genehmigungserteilung ist. In § 6 Abs. 1 S. 6 WindBG heißt es dazu explizit, dass „die Zahlung […] von der zuständigen Behörde zusammen mit der Genehmigung für die Dauer des Betriebes als jährlich zu leistender Betrag festzusetzen“ ist. Die Autorinnen und Autoren des Gutachtens stellen fest, dass diese Festsetzung demnach für die Dauer von 20 Jahren erfolgen soll und also ein prognostisches Element innehat. Dieses würde durch nachträgliche oder fortlaufende Zumutbarkeitsberechnungen konterkariert.[9] Die Unsicherheit über die zu erwartenden Erträge der Anlage und die tatsächliche Nutzung des Reaktionsraums der Zielarten des AKS sowie der deshalb erforderlichen Abschalthäufigkeit und -dauer sind einer Prognose inhärent.
Die Beurteilung zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung folgt auch nach dem Sinn und Zweck der Regelung einem zentralen Prinzip des Immissionsschutzrechtlichen Verfahrens – der Investitionssicherheit. Eine nachträgliche oder fortlaufende Zumutbarkeitsberechnung könnte dieses Prinzip konterkarieren, indem abhängig vom Ausgang der Berechnung der jährlich zu leistende Umfang an Schutzmaßnahmen unvorhersehbar schwankt. Andererseits könnten die hohen Investitionskosten für Antikollisionssysteme vergebens sein, wenn deren Betriebsdauer aufgrund einer nachträglich festgestellten Überschreitung des pauschalen Rechenwertes von drei Prozent reduziert würde und das System damit möglicherweise seine Vermeidungswirksamkeit verliert. Beides widerspräche der Investitionssicherheit.[10]
Weiterhin scheitert das Anliegen, eine nachträgliche oder fortlaufende Zumutbarkeitsberechnung und Anpassung des Betriebszeitraums nach der Inbetriebnahme einer Windenergieanlage anzuordnen auch daran, dass eine diesbezügliche Nebenbestimmung nicht erforderlich wäre und weiteren Umsetzungshindernissen begegnet. Sind die Genehmigungsvoraussetzungen zum Zeitpunkt der Entscheidung erfüllt, da zu diesem Zeitpunkt der pauschale Rechenwert von drei Prozent für das AKS angelegt wird und die Maßnahmen insgesamt vermeidungswirksam und zumutbar sind, besteht zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt keine Notwendigkeit für eine weitergehende Regelung. Denn Nebenbestimmungen sind nur dann erforderlich, wenn sie der Einhaltung der Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 BImSchG dienen. Diese sind jedoch auch ohne die begehrte Nebenbestimmung erfüllt.[11] Zudem bestehen nach Auffassung der Autorinnen und Autoren Zweifel in Hinblick auf die Bestimmtheit einer solchen Nebenbestimmung. Schließlich könnte eine Nebenbestimmung, die eine nachträgliche oder fortlaufende Zumutbarkeitsberechnung nach der Inbetriebnahme einer Windenergieanlage anordnet, dem Bestandsschutz widersprechen. Denn es ist eine gesetzliche Grundlage erforderlich, auf Basis derer in den Bestandsschutz eingegriffen wird. Dass diese aus einer Nebenbestimmung abgeleitet wird, ist in der Gesetzessystematik des BImSchG nicht vorgesehen. Für Eingriffe in den Bestandsschutz ist auf das gesetzlich vorgesehene Repertoire aus nachträglicher immissionsschutzrechtlicher Anordnung nach § 17 BImSchG, Widerruf gemäß § 21 BImSchG, Rücknahme gemäß § 48 VwVfG, Vorbehalt nachträglicher Auflagen nach § 12 Abs. 2a BImSchG sowie nachträglicher Anordnung aus naturschutzrechtlichen Gründen gemäß § 3 Abs. 2 BNatSchG zurückzugreifen. Schließlich äußern die Autorinnen und Autoren des Gutachtens die Bedenken, dass für die Anordnung der notwendigen Sachverhaltsermittlung nach der Inbetriebnahme für die nachträgliche unterjährigen Zumutbarkeitsberechnung die Rechtsgrundlage fehlen dürfte. Jedenfalls zur Bereitstellung von Informationen für eine nachträgliche Anordnung nach § 3 Abs. 2 BNatSchG könne ein Vorhabensträger nicht auf seine Kosten verpflichtet werden und es sei nicht ersichtlich, warum dies im Zuge von Nebenbestimmungen möglich sein solle.[12]
3. Fazit und Ausblick
Insbesondere für Anwender größenklassenspezifischer Antikollisionssysteme ist die Frage von Interesse, wie sie die Betriebsdauer von AKS so steuern können, dass das System in einem Jahr tatsächlich maximal drei Prozent Energieertragsverluste realisiert. Eine Antwort auf diese Frage erübrigt sich jedoch, da die Autorinnen und Autoren eines vom KNE in Auftrag gegebenen Gutachtens davon ausgehen, dass eine solche Regelung – ungeachtet ihrer Ausgestaltung – unzulässig und auch nicht umsetzbar ist.
Die Prognoseunsicherheit über die Höhe der Energieertragsverluste ist der Entscheidung über die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage inhärent. Sowohl die Kartierung der planungsrelevanten Arten und der davon abgeleiteten Konflikte beinhaltet prognostische Elemente als auch die Ertragsgutachten. Selbst die Vorschläge der Vorhabenträger, diese Prognoseunsicherheit zu verringern, kommen nicht ohne Prognosen aus. Bei der nachträgliche Neuberechnung werden Entscheidungen für das Folgejahr auf Basis von Daten des vergangenen Jahres und Prognosen über die Erträge des Folgejahres getroffen. Bei der unterjährigen Neuberechnung werden Entscheidungen für das restliche Jahr auf Basis von Daten des laufenden Jahres und auf Basis von Prognosen der ausstehenden Tage oder Monate des Jahres getroffen. Das zeigt, dass auch eine nachträgliche oder unterjährige Berechnung stets ein prognostisches Element enthält.
Neben der Erfassungsrate sollte deshalb immer auch die Falsch-Positiv-Rate eines Systems bekannt sein.[13] Denn die Kenntnis dieser Rate ist für die Prognose der möglichen Ertragsverluste äußerst relevant und bildet eine wichtige Entscheidungsgrundlage. Darüber kann es sinnvoll sein, den Einsatz größenklassenspezifischer Systeme begleitend zu untersuchen, um herauszufinden, wie hoch die tatsächlichen abschaltbedingten Ertragsverluste im Vergleich zu den prognostizierten sind.
Hochselektive System, die zielartspezifisch klassifizieren, dürften dagegen nicht darauf angewiesen sein, eine solche Regelung zu beanspruchen.
Schließlich sei erwähnt, dass es auch Überlegungen aufseiten der Anwender gibt, eine von vornherein reduzierte Betriebsdauer des AKS zu beantragen, mit der der prognostizierte Ertragsverlust auf drei Prozent begrenzt wird. Eine Abweichung von der aus fachlicher Sicht erforderlichen Betriebsdauer für einen vermeidungswirksamen AKS-Betrieb stellt jedoch die Vermeidungswirksamkeit des Systems und damit möglicherweise auch die Eignung des Systems als Schutzmaßnahme infrage. Ob und wie Anwender eine reduzierte Betriebsdauer mit weiteren Schutzmaßnahmen oder ggf. Zahlungen in das Artenhilfsprogramm flankieren können, um das Tötungsrisikos hinreichend zu senken, war nicht Gegenstand des Gutachtens.
[1] KNE 2020.
[2] Steinkamp 2024.
[3] Z. B. DTBird, siehe KNE (2025).
[4] Bundestags-Drucksache 20/5830, S. 49; BMWK und BMUV 2023, S. 14; zu den Abweichungen zwischen § 6 WindBG und § 45b BNatSchG hinsichtlich der Berechnung siehe im Detail z. B. KNE (2024a).
[5] Im Detail siehe Bruns und Lassmann (2024b).
[6] Hoffmann und Weiss 2024.
[7] Ebd., S. 14.
[8] Ebd., S. 15 f.
[9] Ebd., S. 17.
[10] Ebd., S. 19 f.
[11] Ebd., S. 20 ff.
[12] Ebd., S. 26 f.
[13] vgl. MEKUN u. LfU SH 2024
Quellen
BMWK – Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, BMUV – Bundesministerium für Umwelt Naturschutz nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (2023): Vollzugsempfehlung zu § 6 Windenergieflächenbedarfsgesetz. Berlin. 18 S. Link zum Dokument (letzter Zugriff: 26.06.2025).
Deutscher Bundestag (2023): Bundestags-Drucksache 20/5830 vom 01.03.2023. Link zum Dokument (letzter Zugriff: 26.06.2025).
Hoffmann, J., Weiss, A. (2024): Kurz-Gutachten: Zulässigkeit der Zumutbarkeitsberechnung für Schutzmaßnahmen zur Abschaltung von Windenergieanlagen und fortlaufende Anpassung des Maßnahmenumfangs nach deren Inbetriebnahme bei der Anwendung von § 45b BNatSchG und § 6 WindBG vom 23.10.2024. 30 S. Link zum Dokument (letzter Zugriff: 26.06.2025).
KNE − Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende (2025): Systemübersicht − Detektionssysteme zur ereignisbezogenen Abschaltung von Windenergieanlagen zum Schutz von tagaktiven Brutvögeln. Stand Januar 2025. 34 S. Link zum Dokument (letzter Zugriff: 26.06.2025).
KNE − Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende (2024a): Anfrage Nr. 357 zu Zahlungen in die Nationalen Artenhilfsprogramme nach WindBG und BNatSchG. Antwort vom 26. März 2024. Berlin. 7 S. Link zum Dokument (letzter Zugriff: 26.06.2025).
Bruns, E., Lassmann, J. (2024b): „AKS in der Genehmigung: Checkliste, Auftragsunterlagen und Hinweise zur Beauflagung. Vortrag. KNE-Abschlusskonferenz „Vogelschutz an Windenergieanlagen: Wie kommen Antikollisionssysteme in die Anwendung?“ Link zur Internetseite (letzter Zugriff: 26.06.2025).
KNE − Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende (2020): 10 Fragen – 10 Antworten zu Detektionssystemen. Faktenpapier zur automatisierten Detektion und ereignisbezogenen Abschaltung zur Verminderung von Vogelkollisionen an Windenergieanlagen. 13 S. Link zum Dokument (letzter Zugriff: 26.06.2025).
Steinkamp, T. (2024): Ermittlung jährlicher Ertragsverluste durch den Einsatz von IdentiFlight anhand unterschiedlicher Szenarien. Vortrag. KNE-Abschlusskonferenz „Vogelschutz an Windenergieanlagen: Wie kommen Antikollisionssysteme in die Anwendung?“ Link zur Internetseite (letzter Zugriff: 26.06.2025).