Ausgleichsmaßnahmen im Überprüfungsverfahren nach § 6b WindBG (Teil 2)

Frage

Vollständige Antwort

§ 6b des Windenergieflächenbedarfsgesetzes (WindBG) regelt Genehmigungserleichterungen in Beschleunigungsgebieten für die Windenergie an Land. Anstelle wesentlicher Umweltprüfungen führt die Zulassungsbehörde eine Überprüfung durch, bei der sie die Maßnahmen aus dem Maßnahmenkonzept des Antragstellers berücksichtigt.^[1]

1. Sind Ausgleichsmaßnahmen in der Überprüfung zu berücksichtigen?

Der Wortlaut des § 6b Abs. 6 WindBG und die systematische Stellung dieser Regelung innerhalb des § 6b WindBG sowie Teile der Gesetzesbegründung sprechen dafür, dass Ausgleichsmaßnahmen im Sinne des § 6b WindBG bei der Überprüfung nicht berücksichtigungsfähig sind.

Denn die Zulassungsbehörde prüft in der Überprüfung unter anderem, ob angesichts der Umweltauswirkungen des Vorhabens die Verträglichkeit eines Vorhabens mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets und die Einhaltung der artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote trotz der Durchführung der Maßnahmen aus dem Maßnahmenkonzept nicht gewährleistet ist (§ 6b Abs. 3 S. 6 WindBG). Die Überprüfung umfasst dagegen dem Wortlaut nach nicht die Frage, ob erhebliche Beeinträchtigungen eines Natura 2000-Gebiets oder artenschutzrechtliche Konflikte mit Maßnahmen aus dem Maßnahmenkonzept ausgeglichen und damit nachträglich legitimiert werden können.

Auch nach der Regelungssystematik des § 6b WindBG ordnet die Zulassungsbehörde nur dann Ausgleichsmaßnahmen an, wenn sie im Rahmen der Überprüfung eindeutige Nachweise für Umweltauswirkungen feststellt, die nicht mit den Maßnahmen aus dem Maßnahmenkonzept des Antragstellers vermieden oder hinreichend gemindert werden können und für deren Bewältigung auch sonst keine Minderungsmaßnahmen zur Verfügung stehen. Denn nur in diesem Fall ist angesichts dieser Umweltauswirkungen die Einhaltung des maßgeblichen Umweltrechts nicht gewährleistet (§ 6b Abs. 6 S. 1, 3 WindBG). In der Systematik folgen Ausgleichsmaßnahmen also chronologisch auf ein negatives Überprüfungsergebnis und sind nicht Teil der Überprüfung selbst.^[2]

In der Gesetzesbegründung werden Ausgleichsmaßnahmen zudem zutreffend konkretisiert als Maßnahmen zur Sicherung des Zusammenhangs des Netzes „Natura 2000“ (Kohärenzsicherungsmaßnahmen) oder Maßnahmen zur Sicherung des Erhaltungszustands der Populationen einer Art (FCS-Maßnahmen).^[3] Auch diese Maßnahmen dienen dazu, eine unvermeidbare oder nicht hinreichend minderbare Umweltauswirkung nach ihrem Eintreten auszugleichen. Ein vergleichender Blick auf die Berücksichtigung von Kohärenzsicherungsmaßnahmen bei der Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung bestätigt die Auslegung, dass Ausgleichsmaßnahmen nicht berücksichtigungsfähig sind.

Kohärenzsicherungsmaßnahmen dienen der Sicherung des Zusammenhangs des Netzes „Natura 2000“, indem sie gezielt Beeinträchtigungen der Schutzgebiete ausgleichen. Kohärenzsicherungsmaßnahmen werden deshalb ihrerseits im europarechtlichen Kontext als Ausgleichsmaßnahmen bezeichnet.^[4] Sie sind umzusetzen als eine der Voraussetzungen für eine gebietsschutzrechtliche Abweichungsentscheidung. Eine Abweichungsentscheidung ist nur erforderlich, wenn nach einer Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung feststeht, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (§ 34 Abs. 2 und 5 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)). Bei der Verträglichkeitsprüfung sind Maßnahmen zu Vermeidung und Minderung der Beeinträchtigung berücksichtigungsfähig, sogenannte „Schadensminderungsmaßnahmen“. Kohärenzsicherungsmaßnahmen sind bei der Verträglichkeitsprüfung dagegen nicht berücksichtigungsfähig, da sie eine Beeinträchtigung ausgleichen und nicht vermeiden oder mindern. Würden sie bei der Verträglichkeitsprüfung berücksichtigt, würde die Prüfung stets ergeben, dass das Vorhaben keine erhebliche Beeinträchtigung des Gebietes herbeiführen kann. Damit würden die hohen Voraussetzungen an eine Abweichungsentscheidung umgangen. Gerade an diesen hohen Voraussetzungen kann jedoch die Zulässigkeit eines Projektes scheitern, zum Beispiel am Nachweis, dass keine zumutbare Alternative besteht.^[5]

Diese Überlegung ist auf die Überprüfung nach § 6b WindBG übertragbar. Würde bei der Überprüfung, ob angesichts der Umweltauswirkungen des Vorhabens die Einhaltung des maßgeblichen Umweltrechts nicht gewährleistet ist, die Wirkung von Ausgleichsmaßnahmen berücksichtigt, käme die Zulassungsbehörde wohl seltener zu einem negativen Überprüfungsergebnis. Ein negatives Überprüfungsergebnis wäre nur noch in Fällen möglich, in denen der Antragsteller bereits im Maßnahmenkonzept transparent darlegt, dass selbst Ausgleichsmaßnahmen zur Bewältigung einer oder mehrerer Umweltauswirkungen nicht verfügbar sind. An die Feststellung eines negativen Überprüfungsergebnisses ist jedoch eine Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung geknüpft (§ 6b Abs. 6 S. 1 WindBG). Werden Ausgleichsmaßnahmen bei der Überprüfung also berücksichtigt und führt dies zu einem positiven Überprüfungsergebnis, wird damit die gesetzliche Verpflichtung umgangen, eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen – obwohl die Einhaltung des maßgeblichen Umweltrechts nicht gewährleistet wird, sondern Beeinträchtigungen lediglich ausgeglichen werden.

Der Wortlaut des § 6b WindBG, die systematische Stellung der Ausgleichsmaßnahmen in der Norm und ihre Konkretisierung u.a. als Kohärenzsicherungsmaßnahmen in der Gesetzesbegründung sprechen also dafür, dass sie nicht in der Überprüfung der Umweltauswirkungen zu berücksichtigen sind.

Andere Teile der Gesetzesbegründung könnten dieser Auslegung widersprechen. Grundsätzlich ist die Gesetzesbegründung zwar nicht verbindlich und nur eine Quelle zur Auslegung einer Norm. Sie soll im Folgenden dennoch gewürdigt werden. So soll der Antragsteller in seinem Maßnahmenkonzept „geeignete und wirksame Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen“ vorschlagen.^[6] Die Zulassungsbehörde ordnet nach der Gesetzesbegründung auch in dem Fall Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen an, in dem keine eindeutigen Nachweise vorliegen und die Einhaltung des maßgeblichen Umweltrechts gewährleistet ist.^[7] An anderer Stelle wird die Wirkung von Minderungs- oder Ausgleichsmaßnahmen zusammengefasst, sodass der Eindruck entsteht, dass auch Ausgleichsmaßnahmen den Eintritt eines Verbots vermeiden.^[8] Es ist jedoch gesetzlich nicht geregelt, dass die Zulassungsbehörde Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen anordnet, wenn keine eindeutigen Nachweise vorliegen (§ 6b Abs. 5 WindBG). Eine Anordnung von Ausgleichsmaßnahmen ist auch nicht erforderlich, wenn unter Berücksichtigung der Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen aus dem Maßnahmenkonzept die Einhaltung des maßgeblichen Umweltrechts gewährleistet ist. In Anbetracht der kurzen Fristen^[9], mit denen die Neuregelung verabschiedet wurde, ist es denkbar, dass es sich bei den Formulierungen in der Begründung um nicht bereinigte redaktionelle Fehler oder Unschärfen bei der Abgrenzung von Ausgleichsmaßnahmen im Sinne des § 6b WindBG und vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen (CEF-Maßnahmen) handeln könnte.^[10]

2. Sind Ausgleichsmaßnahmen im Maßnahmenkonzept darzustellen?

Es dürfte im Sinne der Verfahrensökonomie sinnvoll sein, dass der Antragsteller Ausgleichsmaßnahmen im Maßnahmenkonzept vorschlägt, wenn für ihn bereits absehbar ist, dass er die Umweltauswirkungen nicht vermeiden oder hinreichend mindern kann. In diesem Fall muss der Antragsteller im Maßnahmenkonzept begründen, warum Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen nicht wirksam oder verfügbar waren. Denn Ausgleichsmaßnahmen sind nur nachrangig zu ergreifen. Es muss für die Behörde aus dem Maßnahmenkonzept ersichtlich werden, in welchem Umfang die Einhaltung der Zugriffsverbote oder die Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebietes nicht gewährleistet sind und durch eine Ausgleichsmaßnahme adressiert werden.

Auf diese Weise kann die Behörde direkt erkennen, dass die Überprüfung mit einem negativen Ergebnis abzuschließen und eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist. Die vom Antragsteller vorgeschlagenen Ausgleichsmaßnahmen kann die Behörde in die Begründung ihres Überprüfungsergebnisses aufnehmen und damit im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung aufzeigen, welche weiteren Maßnahmen sie anzuordnen plant, um den Umweltauswirkungen zu begegnen.

Dieses Vorgehen wäre im Sinne aller am Genehmigungsverfahren Beteiligten vorzugswürdig. Denn würde die Behörde den Antragsteller erst nach einem negativen Überprüfungsergebnis und nach der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Entwicklung von Ausgleichsmaßnahmen auffordern, ginge wertvolle Zeit verloren, die der Antragsteller beispielsweise für die Flächensuche benötigt. Je später die Behörde den Antragsteller auffordert, Ausgleichsmaßnahmen zu entwickeln, desto wahrscheinlicher ist es, dass diese nicht verfügbar sind. Damit erhöht sich also auch das Risiko für den Antragsteller, dass Ausgleichsmaßnahmen nicht verfügbar sind und die Behörde Ausgleichszahlungen anordnen muss. Wenn dagegen die erheblichen Umweltauswirkungen mit Vermeidungs-, Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen vollständig bewältigt werden können, ist keine Zahlung zu leisten.

Es besteht also kein Widerspruch der Gesetzesbegründung zum Wortlaut des § 6b WindBG, wenn es dort heißt, dass der Antragsteller in seinem Maßnahmenkonzept geeignete und wirksame Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen vorschlagen soll.^[11] Denn die Aufnahme der Ausgleichsmaßnahmen in das Maßnahmenkonzept ist zu trennen von der Frage unter Punkt 1, ob diese bei der Überprüfung berücksichtigungsfähig sind.

Es ist also für alle Beteiligten am Genehmigungsverfahren sinnvoll, dass Ausgleichsmaßnahmen bereits im Maßnahmenkonzept aufgenommen werden.

^[1] Zu § 6b WindBG im Ganzen siehe KNE (2025): Genehmigungserleichterung in Beschleunigungsgebieten für die Windenergie an Land – Zu den Neuregelungen durch § 6b des WindBG. 26 S.

^[2] Eingehend zur Definition und zur systematischen Stellung der Ausgleichsmaßnahmen in § 6b WindBG siehe KNE (2026): Anfrage Nr. 390 zu Ausgleichsmaßnahmen im Überprüfungsverfahren nach § 6b WindBG (Teil 1).

^[3] BT-Drs. 21/568, S. 44; das Wort „insbesondere“ zeigt zwar, dass auch weitere Maßnahmen unter den Begriff fallen können. Diese müssen aber den Regelbeispielen in ihrer Wirkung entsprechen, das heißt eine unvermeidbare oder nicht hinreichend minderbare und eingetretene Umweltauswirkung nachträglich ausgleichen.

^[4] Vgl. Art. 6 Abs. 4 der (EU) 92/43/EWG vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7 (FFH-RL), sowie EU-Kommission (2021): Leitfaden zum strengen Schutzsystem für Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse im Rahmen der FFH-Richtlinie, S. 83, 84; im deutschen Kontext siehe nur Ewer, in: Lütkes/Ewer, 3. Aufl. 2025, BNatSchG § 34 Rn. 67 ff., beck-online.

^[5] Frenz in: Frenz/​Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl., § 34 BNatSchG, Rn. 78 ff.; Ewer in: Lütkes/Ewer, 3. Aufl., § 34 BNatSchG, Rn. 33 ff., 68; Kockler in: BeckOK UmweltR, 77. Ed. 1.1.2026, § 34 BNatSchG, Rn. 14; Gellermann, in Landmann/Rohmer, 108. EL August 2025, BNatSchG § 34 Rn. 33.

^[6] BT-Drucksache 21/568, S. 40.

^[7] BT-Drucksache 21/568, S. 41 und S. 42, dort heißt es: „Absatz 6 beschreibt den Fall, dass eindeutige Nachweise vorliegen, dass das vom Vorhabenträger vorgelegte Maßnahmenkonzept nicht ausreichend ist und trotz Anordnung der darin beschriebenen Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen höchstwahrscheinlich Auswirkungen im Sinne des Absatzes 3 Satz 4 zu erwarten sind.“; ebenso S. 43.

^[8] BT-Drucksache 21/568, S. 46.

^[9] Gesetzesentwurf vom 24.6.2025 (BT-Drucksache 21/568); 1. Lesung am 27.6.2025; BT-Beschlussempfehlung und Bericht am 8.7.2025 eines per Änderungsantrag deutlich erweiterten Gesetzesentwurfs (BT-Drs. 21/797); 2. und 3. Lesung des neuen Entwurfs am 10.7.2025; Zustimmung des BR ohne Beratung in den Ausschüssen am 11.7.2025.

^[10] Auch die einschlägige Drucksache, die als Begründung dient, geht noch immer von einem § 6b WindBG aus, der „Genehmigungserleichterung in Beschleunigungsgebieten für die Windenergie an Land nach § 6a“ regelt, vgl. BT-Drucksache 21/568, S. 13.

^[11] BT-Drucksache 21/568, S. 40.