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Besondere nationale Verantwortung in der Nationalen Strategie zum Erhalt der biologischen Vielfalt

Die Nationale Strategie zum Erhalt der biologischen Vielfalt (NBS) der Bundesregierung ist die Umsetzung des Übereinkommens über die biologische Vielfalt, das auf der Konferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) 1992 in Rio de Janeiro beschlossen wurde. Sie wurde vom Bundeskabinett am 7. November 2007 verabschiedet (BMUB 2007, S. 1). In der NBS strebt die Bundesregierung die Wiederherstellung und Sicherung der Lebensräume der Arten bis 2020 an, für die Deutschland eine besondere Erhaltungsverantwortlichkeit hat (BMUB 2007, S. 28).

Aufgrund einer Vereinbarung im Koalitionsvertrag für die 17. Legislaturperiode (Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP von 2009, S. 21) wurde das Bundesprogramm zur Biologischen Vielfalt ins Leben gerufen, welches die Erreichung der Ziele der NBS ermöglichen soll. Dieses Programm fördert „Vorhaben, denen im Rahmen der Nationalen Strategie zur Biologischen Vielfalt eine gesamtstaatlich repräsentative Bedeutung zukommt oder die diese Strategie in besonders beispielhafter und maßstabsetzender Weise umsetzen. […] Die geförderten Maßnahmen sollen dazu beitragen, den Rückgang der biologischen Vielfalt in Deutschland zu stoppen und mittel- bis langfristig in einen positiven Trend umzukehren. Sie müssen dem Schutz und der nachhaltigen Nutzung sowie der Entwicklung der biologischen Vielfalt dienen und über die rechtlich geforderten Standards hinausgehen.“ (BfN 2016).

Verantwortungsarten als Förderschwerpunkt

Ähnlich wie die Roten Listen dient die Bewertung der nationalen Verantwortung der Prioritätensetzung und somit als Entscheidungshilfe zur effektiven Verteilung begrenzter Ressourcen des Natur- und Artenschutzes (BfN 2013).

Das Bundesprogramm sieht den Förderschwerpunkt „Verantwortungsarten“ vor, durch den Artenhilfsmaßnahmen bzw. Projekte zum Schutz und zur Entwicklung von Arten, für die Deutschland international eine besondere Verantwortung hat, finanziert werden können. Die besondere Verantwortung kann zum einen daraus resultieren, dass eine Art lediglich im Bundesgebiet vorkommt. Zum anderen kann sich die besondere Verantwortung aus dem in Deutschland vorkommenden hohen Anteil der Weltpopulation ergeben. (BfN 2015a)

Zur konkreten Bestimmung dieser Verantwortungsarten wurde eine Liste von BMUB und BfN sowie den Ländern erarbeitet (BfN 2015a). Auf dieser Liste finden sich insgesamt 40 Tier- und Pflanzenarten. Unter den 25 Tierarten sind neben Rotmilan, Kiebitz und Goldregenpfeifer auch Bechstein- sowie Mopsfledermaus und Wildkatze aufgeführt (ebd., s. Liste der Verantwortungsarten).

Beispiele für durch das Bundesprogramm geförderte laufende Projekte sind das „Artenhilfsprojekt Rotmilan ‑ Rhön“, das Projekt „Naturschutzberatung zur Umsetzung von praktischen Maßnahmen zum Schutz und zur Entwicklung des Rotmilanbestandes in Deutschland“, das Projekt „Der Sympathieträger Kiebitz als Botschafter: Umsetzung eines Artenschutz-Projektes zur Förderung des Kiebitzes in der Agrarlandschaft“ oder das „Integrative Modellprojekt zur Förderung der Bechsteinfledermaus im Naturpark Rhein-Taunus“ (vgl. BfN 2015b).

Vorgehen zur Bestimmung der nationalen Verantwortlichkeit

Der Bewertung der nationalen Verantwortung liegt ein von Fachleuten erarbeiteter Methodenstandard zugrunde (vgl. Gruttke [Bearb.] 2004). Bei der Analyse werden vier Parameter berücksichtigt:

(1) Anteil der Population bzw. des Areals im Bundesgebiet am weltweiten Anteil,

(2) Rote Liste- bzw. globaler Gefährdungsstatus,

(3) Position der Population im Areal und

(4) Existenz hochgradig isolierter Vorposten.

Daraus können sich drei Kategorien der nationalen Verantwortung ergeben: besonders hohe, hohe und besondere Verantwortlichkeit. (s. ebd. in Gruttke 2010, Abb. 1, S. 13)

Arten mit besonders hoher Verantwortung sind demnach Arten, deren Aussterben im Bundesgebiet ein globales Aussterben zur Folge hätte. Bei den Arten von hoher Verantwortung würde sich die weltweite Gefährdung dadurch stark erhöhen. Die dritte Kategorie kann für im Bezugsraum vorkommende, hochgradig isolierte Vorposten vergeben werden. (vgl. Gruttke [Bearb.] 2004)

Gruttke (2010, S. 12) stellt heraus, dass es sich demnach bei Verantwortungsarten um Arten handeln kann, die in Deutschland bzw. innerhalb des Betrachtungsraums häufig vorkommen, ungefährdet und weitverbreitet sind. Des Weiteren veranschaulicht Gruttke (2010, S. 20) am Beispiel der Laufkäfer, dass aufgrund neugewonnener Erkenntnisse zur Verbreitung einer Art die Analyse der Verantwortlichkeit erneut zu erfolgen hat.

Besondere nationale Verantwortung im Bundesnaturschutzgesetz

Im Zuge der Novellierung des Bundesnatu​rschutzgesetzes (BNatSchG) im Jahr 2009, insbesondere durch die Aufnahme des § 54 Abs. 1 und 2 BNatSchG, wurde die Unterschutzstellung nationaler Verantwortungsarten möglich. Das Konzept der nationalen Verantwortungsarten nach Gruttke (Bearb. 2004) wurde dabei als Grundlage herangezogen (vgl. Gruttke 2010, S. 12; BfN 2013).

Demnach wird das BMUB durch § 54 Abs. 1 und 2 BNatSchG ermächtigt, bestimmte Tier- und Pflanzenarten, die nicht unter § 7 Abs. 2 Nr. 13 BNatSchG Buchstabe a oder b fallen bzw. lediglich besonders geschützt sind, unter besonderen bzw. strengen Schutz zu stellen. Dies gilt soweit es sich um natürlich vorkommende Arten handelt, die im Inland vom Aussterben bedroht sind oder für die die Bundesrepublik Deutschland in besonders hohem Maße verantwortlich ist. (vgl. § 54 Abs. 1 und 2 BNatSchG)

Gemäß der Gesetzesbegründung (Deutscher Bundestag 2009, S. 72), die sich dabei auf Gruttke (Bearb. 2004) bezieht, ist die Bundesrepublik in besonders hohem Maße verantwortlich, wenn

(1) der nationale Anteil am Weltbestand mehr als 75 Prozent beträgt oder

(2) der nationale Anteil am Weltbestand zwischen ein Drittel und Dreiviertel ausmacht und sich das Verbreitungsgebiet in Deutschland im Arealzentrum befindet oder

(3) die Art weltweit vom Aussterben bedroht ist oder

(4) die Art weltweit stark gefährdet ist und das Verbreitungsgebiet in Deutschland innerhalb des Hauptareals liegt.

Der Rotmilan als Art von besonderer nationaler Verantwortung

Grundsätzlich wird der Rotmilan in Anhang  I der Europäischen Vogelschutzrichtlinie (VSRL 79/409/EWG) sowie im Anhang A der EU-Artenschutzverordnung genannt und zählt dadurch nach § 7 Abs. 2 Nr. 13 und 14 BNatSchG gleichzeitig zu den besonders wie auch zu den streng geschützten Arten. Durch die Listung in Anhang II der Bonner Konvention zählt er zu den Arten mit ungünstiger Erhaltungssituation.

Der Rotmilan ist auf der Liste der Arten von besonderer nationaler Verantwortung vertreten (vgl. BfN 2015a). Nach Mammen et al. (2014, S. 21) befinden sich 55 Prozent des weltweiten Rotmilan-Bestandes in Deutschland. Es wird angenommen, dass der derzeitige Gesamtbestand bei 20.000 bis 25.000 Brutpaaren liegt (Nicolai 2012 in Mammen et al. 2014, S. 21). Mammen et al. (2014, S. 21) führen weiterhin an, dass das regionale Vorkommen des Rotmilans große Unterschiede in der Siedlungsdichte aufweist, in Deutschland jedoch weiträumig die höchsten Dichten überhaupt zu finden sind. Die Autoren gehen davon aus, dass das Dichtezentrum des Rotmilan-Areals innerhalb des Bundesgebietes liegt (ebd., S. 21).

„Die aktuelle Verbreitung beschränkt sich nun weitgehend auf einen Streifen von Portugal bis Südschweden und Ostpolen, wobei sich insbesondere im Südwesten (Iberische Halbinsel und Süd-Frankreich) das geschlossene Areal aufzulösen beginnt. Mehr oder weniger isoliert sind derzeit die Vorkommen in Süditalien mit Sizilien und Sardinien sowie auf Korsika und den Balearen. In England, Schottland und Irland erfolgt augenblicklich eine durch Aussetzungen initiierte Wiederbesiedlung, doch hat sich auch die bodenständige Restpopulation in Wales stark vergrößert.“ (Mammen et al. 2014, S. 21)

Eine Übersichtskarte zur Verbreitung des Rotmilans findet sich in Mammen et al. (2014, Abb. 5, S. 21).

Besondere nationale Verantwortung in der Rechtsprechung am Beispiel Windenergie und Rotmilan

In der Rechtsprechung wird auf die besondere nationale Verantwortung Bezug genommen (vgl. im Literaturverzeichnis aufgeführte Urteile). Diese verleiht dem nationalen und internationalen Artenschutz zusätzliches Gewicht.

So wurde beispielsweise das Begehren eines Projektierers zur Erlangung immissionsschutzrechtlicher Vorbescheide zur Genehmigung von vier Windenergieanlagen (WEA) vom OVG Koblenz (Urteil vom 16. März 2006) deswegen abgelehnt.

Grund hierfür war ein hohes Rotmilanvorkommen innerhalb des geplanten Anlagenstandorts. Die Lebensraumansprüche des Rotmilans waren laut Landschaftspflegerischem Begleitplan (LBP) durch die Biotopausstattung „vollauf erfüllt“. Neben einem besetzten Brutplatz existierten weitere potenziell genutzte Horststandorte im Abstand von bis zu 1,1 Kilometern zu möglichen WEA. Außerdem wurde das unmittelbare Umfeld der geplanten Anlagen von Rotmilanen als Nahrungshabitat genutzt. Aufgrund der genannten Punkte zog der LBP das Fazit, „dass sich die Vorhaben voraussichtlich in erheblichem Maße auf Ausweichhorste eines oder mehrerer Rotmilanpaare auswirken würden.“ (ebd., Rn. 49).

Nun ist der Rotmilan im Anhang I zur Vogelschutzrichtlinie und zudem im Anhang A der EU-Artenschutzverordnung aufgeführt. Er ist damit zugleich eine besonders wie auch eine streng geschützte Art im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 13, Nr. 14 BNatSchG. In der für eine Baugenehmigung im Außenbereich notwendigen Abwägung nach § 35 Abs. 1 BauGB musste hier also der Schutz des Rotmilans als Belang des Naturschutzes im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB mit dem Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens abgewogen werden (vgl. ebd., Rn. 38-42).

Hinsichtlich der Gewichtung des Naturschutzbelangs in der Abwägung betont das OVG die nationale Verantwortung Deutschlands sowie des Landes Rheinland-Pfalz für die Erhaltung des Rotmilans. Dieser sei „[…] eine rein europäische Art […] von deren Gesamtbestand etwa 60 % in Deutschland als Brutvögel lebt. Global gesehen ist der Rotmilan eine seltene und gefährdete Art, deren Hauptbestand in Deutschland beheimatet ist. Diese Art zu erhalten, ist folglich von weltweitem Interesse und nicht nur landesweit oder auf nationaler oder europäischer Ebene von Bedeutung.“ (Urteil vom 16. März 2006, Rn. 45). Dieser Umstand falle bei der Abwägung „erheblich ins Gewicht“ (ebd.) und führe letztlich dazu, dass die Belange des Artenschutzes überwögen. Denn die „weit über die Bundesrepublik Deutschland hinaus ausstrahlende Verpflichtung, die weltweit seltene Greifvogelart Rotmilan in ihrer natürlichen Umgebung zu erhalten“, sei von erheblicher Bedeutung. Sie begründe einen öffentlichen Belang, der sich in diesem speziellen Fall gegen die Belange der Windkraftnutzung durchsetze (ebd., Rn. 57).