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Photovoltaik-Stromerzeugung in Deutschland

Nach Aussage des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) stammten zirka sechs Prozent der bis Dezember 2015 in Deutschland produzierten 30 Prozent der Brutto-Stromerzeugung durch erneuerbare Energien aus Solarenergie (AGEE-Stat, Stand 12/2015). Die Solarenergie ist wichtig für einen sinnvollen Energiemix (Fraunhofer ISE 2016). Der Anteil der Freiflächen-Photovoltaik an der Stromerzeugung aus Photovoltaik (PV) lag nach Kelm et al. (2014) im Jahr 2013 bei 24 Prozent. In Bayern sind aber beispielsweise nur etwa 0,5 Prozent der PV-Anlagen Freiflächenanlagen, allerdings stellen diese rund ein Fünftel der Leistung zur Verfügung (Energie-Atlas Bayern).

Flächenverbrauch durch Freiflächen-PV

Durch Effizienzsteigerung in den Modultechniken konnte der durchschnittliche Flächenverbrauch von 3,56 Hektar pro Megawatt bis zum Jahr 2010 auf 2,25 Hektar pro Megawatt in den Jahren 2011 bis 2013 reduziert werden (Kelm et al. 2014). Dennoch stellt die Freiflächen-PV eine flächenintensive Nutzung dar (Kelm et al. 2014, LfU 2014). Dies gilt sowohl hinsichtlich des Flächenumfangs als auch hinsichtlich der Überprägung der Fläche. Die in der Studie von Kelm et al. (2014) ermittelte Flächengröße bei Freiflächen-PV beträgt durchschnittlich 15 Hektar auf Konversionsflächen und 8,8 Hektar auf Verkehrsflächen. Brandenburg stellt mit 40 Anlagen von je mehr als 20 Hektar (davon acht mit mehr als 100 Hektar) das Bundesland mit den meisten Großanlagen in Deutschland dar (ebd.).

Bevorzugung von ökologisch vorbelasteten Flächen

Aus naturschutzfachlicher Sicht kommt der räumlichen und planerischen Steuerung von PV-Freiflächenanlagen große Bedeutung zu. Für den Ausbau der Freiflächen-PV sollten primär Flächen mit ökologischer Vorbelastung und eher geringem ökologischen Wert vorgesehen werden (BfN 2009, BUND Landesverband Baden-Württemberg 2010, NABU 2010 und 2014). Neben bereits versiegelten Flächen sollten insbesondere Dachflächen genutzt werden, um den Nutzungsdruck auf die Flächen zu verringern (BfN 2009). Sensible und naturnahe Bereiche, wie beispielsweise Schutzgebiete (vgl. Positionen von BUND und NABU) oder naturnahe Bereiche, sollten – unter strikter Beachtung der Schutzzwecke – von der Nutzung weitgehend ausgeschlossen werden (vgl. LfU 2014).

Die Nutzung von ökologisch vorbelasteten Flächen (bspw. Deponien, Munitionsdepots) kann infolge der dafür oftmals erforderlichen Bodensanierung oder Extensivierung zudem zu einer ökologischen Aufwertung der Flächen führen (Kelm et al. 2014, NABU 2010).

Bestimmungen des EEG zur Vergütungsfähigkeit

Die standörtliche Steuerung auf bereits versiegelte und ökologisch vorbelastete Flächen wird durch die Bestimmungen des EEG zur Vergütungsfähigkeit unterstützt (Stichwort „Konversionsflächen“). Eine umfangreiche Definition des Begriffes ‚Konversionsfläche‘ gibt die Empfehlung der Clearingstelle EEG vom 1. Juli 2010. Demnach gilt als „Voraussetzung für die Qualifizierung als Konversionsfläche, dass der ökologische Wert der Fläche in ihrer Gesamtheit infolge der Vornutzung schwerwiegend beeinträchtigt ist. […] Maßgeblich ist danach, ob die Fläche infolge der spezifischen Vornutzung (noch) einen deutlich geringeren ökologischen Wert aufweist als vor dieser oder ohne diese Nutzung. Dabei ist für den ökologischen Wert der Zustand sämtlicher Schutzgüter der Umwelt relevant, wie sie etwa in § 1 UVPG aufgezählt sind.“ Des Weiteren ist eine Vergütung für Konversionsflächen ausgeschlossen, bei denen es sich um Naturschutzgebiete oder Nationalparke gemäß § 23 und § 24 BNatSchG handelt (vgl. § 51 Abs. 3 EEG 2014).

Wälder als Kohlenstoff-Senken

Aus Sicht des Klimaschutzes werden der Erhalt und die Entwicklung von Kohlenstoffdioxid-Senken (CO2-Senken) angestrebt. So handelt es sich bei Wäldern, insbesondere bei naturnahen Misch- und Laubwäldern, um CO2-Senken (FAO 2010). Etwa 75 Prozent (1.240 Gigatonnen) des in terrestrischen Ökosystemen enthaltenen Kohlenstoffs sind in Wäldern gespeichert (Bartsch und Röhring 2015). Mehr als die Hälfte davon befinden sich in der organischen Substanz des Waldbodens. Europäische Wälder binden in Abhängigkeit vom Breitengrad 6,6 bis 10 Tonnen Kohlenstoff pro Hektar und Jahr. Wird der Wald gerodet und dadurch der Boden freigelegt, kommt es zu einer Zersetzung der organischen Substanz und dadurch zur Freisetzung des gespeicherten Kohlenstoffs (ebd.). Nach Aussage der FAO (2010), der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen stellen Waldanbau, Wiederaufforstung sowie die ökologische Aufwertung bestehender Wälder wirkungsvolle Instrumente zur Kohlenstoffbindung dar.

Funktionen des Ökosystems Wald

Des Weiteren übernehmen naturnahe Wälder eine Vielzahl von für den Menschen sowie Tiere und Pflanzen wichtigen Funktionen, wie beispielsweise Schutzfunktionen (Bodenschutz, Wasserschutz, Lärmschutz, usw.), ökologische Funktionen (Arten- und Biotopschutz, Ressourcenschutz, usw.) oder soziale Funktionen (Erholung, Ästhetik, Bildung, usw.) (SDW o. J.), die bei einer reinen Betrachtung der Stoff- und Energieflüsse nicht ausreichend Berücksichtigung finden.

Zulässige Ausnahmen zugunsten einer Freiflächen-PV (vgl. § 34 Abs. 3 und § 45 Abs. 7 BNatSchG)

Ausnahmen aufgrund von „zwingenden Gründen des öffentlichen Interesses“ können laut BNatSchG im Zusammenhang mit Natura 2000-Gebieten sowie im Zusammenhang mit den artenschutzrechtlichen Verboten (z. B. Tötungsverbot, Störungsverbot) zwar zugelassen werden. Sie kommen bei Natura 2000-Gebieten aber nur dann in Frage, wenn durch ein Projekt die Schutzziele eines Natura 2000-Gebiets nicht beeinträchtigt werden. Eine Ausnahme nach § 34 Abs. 3 BNatSchG kann nur bewilligt werden, wenn

• zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich wirtschaftlicher und sozialer Art vorliegen und
• zumutbare Alternativen nicht gegeben sind.

Bei Natura 2000-Gebieten müssen zudem die zur Sicherung des Zusammenhangs des Netzes Natura 2000 notwendigen Maßnahmen (Kohärenzausgleich) vorgesehen werden (§ 34 Abs. 5 BNatSchG).

Öffentliche Interessen können grundsätzlich alle am Gemeinwohl orientierten Interessen gleich welcher Art sein, jedoch nicht private Interessen (Lau in Frenz und Müggenborg (2011), § 45 BNatSchG Rn. 18). Die öffentlichen Belange müssen mit den betroffenen Naturschutzbelangen abgewogen werden und diese überwiegen (Müller-Walther in Konrad et. al. (2013), § 45, Rn. 19). Ob ein Interesse überwiegt, ist eine Frage des Einzelfalls. Pauschale Aussagen lassen sich nicht treffen.

Kelm et al. (2014) vertreten bezogen auf den FFH-Gebietsschutz (vgl. Ausnahmen nach § 34 BNatSchG) im Zusammenhang mit Freiflächen-PV die Auffassung, dass „Ausnahmeregelungen nicht anwendbar […] und das Vorhaben damit nicht genehmigungsfähig“ sei (Kelm et al. 2014). Bisher seien „sehr wenige ausnahmsweise Zulassungen bekannt geworden, in denen mit dem Solarparkvorhaben die Voraussetzungen geschaffen wurden, die Ursachen für akute und schwerwiegende boden- und wassergefährdende Altlasten zu beseitigen […]“. (Kelm et al. 2014)

In diesem Zusammenhang beispielhaft angeführt ist das von Neuling (2009) beschriebene Vorhaben zum Bau des Solarparks „Turnow-Preilack“ im Vogelschutzgebiet „Spreewald und Lieberose Endmoräne“. Durch die starke Belastung des ehemaligen militärischen Truppenübungsgeländes aufgrund chemischer Stoffe und Altlasten und das stetige Wandern der Stoffe in das Grundwasser, wurde eine Sanierung des Bodens erforderlich. Hierzu verpflichtete sich die Betreiberin des Solarparks vertraglich gegenüber dem Land Brandenburg. (vgl. ebd.)

Eine durchgeführte FFH-Verträglichkeitsprüfung (Bosch und Partner 2009) ergab, dass das Vorhaben nicht mit den Schutzzielen vereinbar sei. Dennoch sei „eine ausnahmsweise Zulassung des Projekts […] unter Auflage von Maßnahmen zur Kohärenzsicherung möglich“ gewesen (Neuling 2009). Die Suche nach zumutbaren Alternativen war erfolglos. Es lagen folgende zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses vor (nach Bosch und Partner 2009):

• der Schutz der menschlichen Gesundheit aufgrund der Beseitigung der Kontamination des Geländes durch die Betreiberin,
• die Sicherung alternativer und umweltschonender Energieversorgung sowie
• das Ziel der „Erhaltung der Offenlandstrukturen in einem europäischen Schutzgebiet“.